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Gastbeitrag : Ein neues Staatsvolk

  • -Aktualisiert am

Bild: Greser & Lenz

In der Flüchtlingskrise wird das Staatsangehörigkeitsrecht ausgeblendet. Dabei eröffnet schon das Aufenthaltsrecht einen Anspruch auf Einbürgerung - es geht um die Demokratie.

          Das Staatsangehörigkeitsrecht als personale Grenzfrage einer selbstbestimmten politischen Gemeinschaft muss Unterscheidungen treffen. Dem politischen und rechtlichen Gedächtnis der Bundesrepublik sollte die Differenz von Staatsvolk und Bevölkerung vertraut sein, wurde sie doch schon im Zuge der Debatte über den Arbeitskräftezuzug thematisiert. Aktuelle Zahlen bezeugen die steigende Diskrepanz: Das BAMF zählt 477 000 Asylanträge für das Jahr 2015, tatsächlich betraten laut Asylstatistik jedoch 1,1 Millionen Flüchtlinge das Gebiet der Bundesrepublik. Nicht jeder konnte bislang einen förmlichen Antrag stellen. Das Statistische Bundesamt spricht für das vergangene Jahr von einem (registrierten) Zuzug von knapp 2 Millionen ausländischer Personen im Ganzen. Der teilweise mit dem Asylpaket II ausgesetzte Familiennachzug ist nur vorübergehender Natur. Aber handelt es sich beim Flüchtlingsphänomen nicht im Ganzen um eine nur vorübergehende Erscheinung?

          Die Bundesregierung sieht das so: Wirtschaftsflüchtlinge hätten ohnehin keine Bleibeperspektive, und auch die Menschen, die aus drängenderen Gründen gekommen sind, sollen - so die Bundeskanzlerin - in ihre Heimat zurückkehren, sobald wieder Friede herrscht. Neben der Integration müsse klar sein, dass der vorrangige Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention nur einen befristeten Aufenthaltsstatus einräume. Doch dabei blendet die Politik das Staatsangehörigkeitsrecht aus.

          Das ist zunächst nachvollziehbar. Die Komplexität des europäischen Rechtspluralismus steht mit der offenbar geringen Vollzugsdichte des Europarechts für einen im nationalen Raum so selten erlebten Ordnungsverlust. Als die Öffentlichkeit nach politischem Einspruch das Recht nach Antworten befragte, verkapselte sich der Expertendiskurs mit der streitigen Auslegung komplexer Normgebilde aus Schengen-, Dublin-, Ausländer- und Verfassungsrecht in einer Tiefe, die den Blick schnell auf politische Lösungen zurücklenkte. Und doch ist der nähere Blick auf den rechtlichen Zusammenhang von Gebietszutritt, Aufenthalt und Staatsangehörigkeit lohnend. Denn es geht um nichts weniger als das demokratische Prinzip.

          Es ist das erklärte Ziel vieler Flüchtlinge in Deutschland, die deutsche Staatsangehörigkeit zu erlangen. Eine amtliche Befragung anerkannter junger männlicher Flüchtlinge und Asylbewerber aus dem Irak, Syrien und Afghanistan, die ihre Anträge zwischen 2007 und 2012 stellten, hat ergeben, dass rund 85 Prozent für immer in Deutschland bleiben wollen, von denen 80 Prozent „auf jeden Fall“ und 11 Prozent „wahrscheinlich“ die deutsche Staatsangehörigkeit erwerben möchten (BAMF, Kurzanalyse 1/2016). Das geltende Staatsangehörigkeitsrecht stellt mit der Anknüpfung an das Aufenthaltsrecht einen Hebel bereit, nicht nur die deutsche Gesellschaft strukturell zu öffnen, sondern auch den Status als Bürger im politischen Sinn verlässlich zu erlangen.

          Nach der Wiedervereinigung knüpfte die Politik an die Gastarbeiter-Debatte aus den 1970er Jahren an und territorialisierte das deutsche Staatsangehörigkeitsrecht in zwei Schritten. Damit ist gemeint, dass der Gesetzgeber erstens im Jahr 1993 den Einbürgerungsanspruch für ansässige Ausländer einführte (heute Paragraph 10 StAG). Den Einbürgerungsanspruch kannte seinerzeit nur das österreichische Recht - freilich, weil die meisten europäischen Staaten ihr primäres Abstammungsprinzip (ius sanguinis) mit Erwerbstatbeständen nach dem Geburtsortsprinzip (ius soli) ergänzten. Zweitens führte auch Deutschland im Jahr 2000 zusätzlich das Geburtsortsprinzip ein (heute Paragraph 4 Absatz 3 StAG). Hierbei ging es erneut über vergleichbare Normen der europäischen Nachbarn hinaus. Die europäischen Staaten setzen überwiegend auf anspruchsvollere Erwerbstatbestände wie das „doppelte ius soli“, das heißt die Staatsangehörigkeit wird unmittelbar erst vom Kind des seinerseits im Staatsgebiet geborenen Ausländers erworben. Dem deutschen Recht reicht der achtjährige, rechtmäßige Aufenthalt eines Elternteils mit Daueraufenthaltsrecht. Das Daueraufenthaltsrecht muss sogar erst zum Zeitpunkt der Geburt vorliegen. Das deutsche Recht stellt für einen Staat in der Mitte Europas und einer mobilen Weltgesellschaft einen schwachen Anknüpfungspunkt auf. Diese überschießende Kopplung, von der die damalige Opposition im Bundestag abriet, erweist sich heute angesichts des Massenzustroms als problematisch. Zwar ist die Einbürgerung von Flüchtlingen, die weder Kenntnisse der deutschen Sprache noch der Rechtsordnung vorweisen, grundsätzlich ausgeschlossen. Doch ebnet das Aufenthaltsgesetz einen anderen Weg zur deutschen Staatsangehörigkeit.

          Für den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit eines ausländischen Kindes durch Geburt stellt das Recht auf das Daueraufenthaltsrecht eines Elternteils ab. Das setzt jedoch, im Vergleich zur Standardeinbürgerung geringere Sprach-, Rechts- und Gesellschaftskenntnisse voraus. Gleichwohl ergibt sich aus diesem Daueraufenthaltsrecht für den Gesetzgeber die wesentliche Integrationserwartung des Kindes: Integration des Kindes durch vorherige Teilintegration eines Elternteils. Während der Gesetzgeber das Erfordernis materieller Kenntnisse erst im Jahr 2000 einführte, weil die Annahme, der schlichte Zeitablauf lasse auf ausreichende Integration schließen, enttäuscht wurde, lässt er diese nun gerade bei der Personengruppe wegfallen, die sich am wenigsten auf ein Leben in Deutschland vorbereiten konnte.

          Die Integrationsannahme versagt nämlich für anerkannte Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention. Sie haben nach drei Jahren Aufenthalt einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis, des stärksten Aufenthaltsstatus im deutschen Recht. Der Rechtsanspruch ist unbedingt und stellt nur auf Zeitablauf, nicht auf Integrationsbemühungen ab. Zwar haben die Eltern keinen Einbürgerungsanspruch, gleichwohl erwerben aber deren nach achtjährigem Aufenthalt geborenen Kinder die deutsche Staatsangehörigkeit, obwohl die vom Gesetz idealtypisch begründete Integrationserwartung an die Eltern offenkundig verfehlt wird. Die kurze Gesetzesbegründung spricht von der Eröffnung einer dauerhaften Lebensplanung, obwohl ein unbefristetes Aufenthaltsrecht weder völker- noch unionsrechtlich geboten ist und Flüchtlingsschutz strukturell vorübergehender Natur ist.

          Das Ausmaß dieses Weges in die deutsche Staatsangehörigkeit deuten Zahlen zu positiven Bescheiden des BAMF an. Im Jahr 2015 gewährte die Behörde 48,5 Prozent der Antragssteller den Genfer Flüchtlingsstatus, hingegen nur 0,6 Prozent den Status eines subsidiär Schutzberechtigten. Nur für letztere gelten die genannten Integrationsanforderungen uneingeschränkt fort, um das Daueraufenthaltsrecht zu erwerben. Der Anteil anerkannter Flüchtlinge mit Genfer Status stieg im Januar und Februar 2016 auf 64 Prozent bei 0,5 Prozent subsidiär Schutzberechtigten (BAMF, Aktuelle Zahlen zu Asyl, Februar 2016).

          Erst der europarechtliche Zusammenhang zwischen Staatsangehörigkeit und Unionsbürgerschaft erschließt aber das ganze Bild. Die Unionsbürgerschaft sichert nach der Rechtsprechung des EuGH den Mitaufenthalt der Eltern in einem EU-Mitgliedstaat selbst dann ab, wenn deren Flüchtlingsstatus erloschen ist und das deutsche Daueraufenthaltsrecht deshalb widerrufen wurde (Paragraph 52 Absatz 1 Nr. 4 AufenthG). Die Eltern werden quasi zu unionsrechtlich Geduldeten in Deutschland. Diese Unionsrechtslage, die gegenüber dem deutschen Recht Anwendungsvorrang beansprucht, wird wiederum angehörigkeitsrechtlichen Folgedruck mit Blick auf die Eltern auslösen. Durch das unionale Freizügigkeitsrecht des Kindes und das abgeleitete Mitzugsrecht der Eltern müssen schließlich auch andere EU-Staaten die quasiautomatisierten Angehörigkeitsentscheidungen Deutschlands teilen, die sich selbstbestimmt gegen eine übermäßige Aufnahme von Flüchtlingen aussprechen.

          Die menschenrechtliche Nothilfe hat also durch die zeitbedingte Aufenthaltsverfestigung bei Massenzustrom erhebliche angehörigkeitsrechtliche Folgen. Mit dem exekutiven Steuerungsverlust ist nicht nur die Kontrolle über die Zusammensetzung der Bevölkerung aus der Hand gegeben worden, sondern auch jene über das Staatsvolk. Die jüngst wiederbelebten Anfragen nach einem Ausländerwahlrecht, die moralisch ausgedeuteten Wohnsitz- und Näheangehörigkeiten („ius nexi“) oder der von den Grünen eingebrachte Vorschlag des automatischen Staatsangehörigkeitserwerbs für jedes in Deutschland geborene Kind nehmen diese Zusammenhänge nicht nur nicht zur Kenntnis, sondern sind ein politischer Verstärker der supranational-dysfunktionalen Regelung des Grenzüber- und Gebietszutritts im geltenden Recht.

          Die Begeisterung für progressive Inklusion hat in Vergessenheit geraten lassen, dass sozialwissenschaftlich konstruierte „postnational memberships“ tatsächlich vor allem eine Folge der durch demokratische Verfassungs- und Nationalstaaten bewirkten Implementierung von Menschenrechten sind. Wer die rechtlich tragenden Unterscheidungen einebnet und der politischen Gemeinschaft die reflexive Selbstdefinition mit humanitären Imperativen aus der Hand nimmt, beseitigt den Verwirklichungsanspruch der Menschenrechtsidee gleich mit. Universelle Rechte verwirklichen sich nur in stabilen - partikularen - politischen Gemeinschaften. Sie tragen und garantieren überstaatliche Integration. Die Zahl der Menschen und die Qualität der verteilungspolitischen und angehörigkeitsrechtlichen Folgefragen rufen nach einer Entscheidung des demokratisch gewählten Parlaments. Denn die Verkopplung von Flüchtlingsrecht, Daueraufenthalt und Staatsangehörigkeit im Kontext von Massenzustrom und dysfunktionaler Unionsrechtsordnung erwächst zum Legitimationsproblem. Was, wenn nicht dies, ist eine grundlegende und wesentliche Entscheidung? Soll die Staatsangehörigkeit ihre funktionsnotwendige Unterscheidungskraft bewahren, um sozialen Zusammenhalt abzubilden, aber auch zu stiften und eine starke Integrationskraft zu entfalten, muss sie sich vom Aufenthaltsrecht abheben.

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