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Parlamentarismus : Der Meister des Zweifels

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Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) spricht am 10. April 2019 in der Plenarsitzung des Deutschen Bundestags. Bild: dpa

Churchill nannte die parlamentarische Demokratie die schlechteste Regierungsform - abgesehen von allen anderen - wie steht es um den Parlamentarismus?

          Wenn sich die repräsentative Parteiendemokratie heute, wie allenthalben behauptet, in einer Krise befindet, muss sich das zunächst in ihrer zentralen Institution bemerkbar machen – dem Parlament. In den verbreiteten Klagen über dessen Bedeutungsverlust laufen zwei Stränge zusammen. Der eine, neuere Strang hebt auf die sich seit den neunziger Jahren stark verändernden Rahmenbedingungen des Regierens ab – von den Prozessen der Denationalisierung bis hin zur Pluralisierung der Medienlandschaft. Der andere Strang ist historisch älter. Er macht den Niedergang an der Stellung des Parlaments im Gewaltenteilungsgefüge fest, wo ihnen die Regierungen als eigentliche Gesetzgeber den Rang abgelaufen hätten. Dies betrifft vor allem die parlamentarischen Regierungssysteme, die institutionell auf der Verbindung („Gewaltenfusion“) von Regierung und parlamentarischer Mehrheit gründen und sich darin vom gewaltentrennenden präsidentiellen System unterscheiden. Die kompakte Abhandlung des Würzburger Staatsrechtlers Florian Meinel über den bundesdeutschen Parlamentarismus – Nebenprodukt und Destillat einer demnächst erscheinenden, wesentlich umfangreicheren Habilitationsschrift – reiht sich in den zuletzt genannten, älteren Strang ein. Seine zentrale These lautet, dass sich das parlamentarische Regierungssystem hierzulande niemals „richtig“ durchgesetzt habe. Es sei nur eine Schicht des Staats- und Verfassungsaufbaus, dem mit „dem halb verfassungsrechtlichen, halb politischen Arrangement aus Landesexekutiven, Bundesrat und Länderkoordinierung“, ein administrativ-föderaler Komplex als zweite, ältere und politisch ganz anders funktionierende Verfassungsschicht gegenüberstehe. Dieses System habe nur funktionieren können, weil beide Schichten unterhalb der formellen Verfassungsebene durch drei „originär bundesrepublikanische Institutionen“ – die Volksparteien, das Bundeskanzleramt und das Bundesverfassungsgericht – miteinander verknüpft worden seien. Gerade diese Vermittlungsinstitutionen gerieten aber heute selbst in die Krise, weil sie entweder erodiert seien (wie die Volksparteien) oder ihre vermittelnde Funktion im Verhältnis zum Parlament und zur regierenden Mehrheit überdehnt hätten (wie Kanzleramt und Verfassungsgericht).

          Ausgehend von dieser Generalthese spürt der Autor die Funktionsschwächen, Ungereimtheiten und Inkonsistenzen der parlamentarischen Regierungsform ebenso minutiös wie treffsicher auf. Warum findet die Kanzlerwahl im Bundestag als geheime Wahl statt, während über die Vertrauensfrage offen abgestimmt wird? Warum ist das sogenannte Zitierrecht, also die Herbeirufung eines Ministers, an eine Mehrheitsentscheidung gebunden? Warum ist die Verbindung von Regierungsamt und Parlamentsmandat nur erlaubt, aber nicht geboten? Warum haben nicht nur die Mitglieder der Bundesregierung und des Bundesrates, sondern auch ihre Beauftragten, also Landes- und Bundesbeamte, im Bundestag ein Anwesenheits- und sogar Rederecht? Die Liste ließe sich noch erweitern, etwa um den in der Literatur selten (und auch von Meinel nicht) erwähnten Umstand, dass die Abgeordneten zwar Amtsinhaber sind, als solche aber im Unterschied zu den Regierungsmitgliedern und Beamten keinen Eid leisten müssen.

          Meinels Vorwurf, dass sich weder das Staatsrecht noch die Politikwissenschaft bemüht hätten, diese grundsätzlichen und kleineren Widersprüche theoretisch aufzuklären, ist, zumindest was die Politikwissenschaft betrifft, nicht haltbar. Theodor Eschenburg und Gerhard Lehmbruch haben eindrucksvolle Analysen über die „pfadabhängige“ Entwicklung der politischen Institutionen in Deutschland vorgelegt und dabei zugleich deren Anpassungsfähigkeit hervorgehoben. So ist etwa dem Bundesrat, den Bismarck als monarchisches Gegenwicht zum aufstrebenden Reichstag konzipiert hatte, die Integration in das demokratische Regierungssystem gelungen. Auf der anderen Seite haben die Widersprüche auch mit den unterschiedlichen Funktionsanforderungen der demokratischen Regierungsweise zu tun, die Partizipations-, Transparenz und Effizienzgesichtspunkten gleichermaßen Rechnung tragen muss. Die Zielkonflikte lassen sich hier zum Beispiel am Problem der Öffentlichkeit von Ausschusssitzungen festmachen.

          Die normative Orientierung am britischen Urtyp des parlamentarischen Regierungssystem wirkt vor diesem Hintergrund eher befremdlich. Sie scheint vor allem in den Ausführungen über das Wahlsystem durch. Dort wird ein funktionaler Zusammenhang des parlamentarischen Systems mit dem Mehrheitswahlrecht behauptet, das in der Bundesrepublik ebenso wenig besteht wie in fast allen anderen parlamentarischen Systemen und das auch keine Chance auf Einführung hat – was der Autor natürlich weiß und offen einräumt. Das vermeintliche Vorbild ist auch deshalb keines, weil Großbritannien die föderalen und verfassungsstaatlichen Elemente, die in Deutschland der Einführung der parlamentarischen Regierungsform vorausgingen, heute in sein eigenes System übernimmt, weil es nur so den Zusammenhalt des Königreiches sichern kann. Gemessen daran und dem seit 2016 stattfindenden Brexit-Drama, bleibt die Krise des Parlamentarismus in der Bundesrepublik überschaubar.

          So klug das gut zu lesende Buch im Einzelnen argumentiert, so wenig vermag es die Widersprüchlichkeiten des Parlamentarismus aufzulösen, die als Ursache der Systemkrise beschrieben werden. Entsprechend vage und unentschieden bleiben Meinels eigene Reformüberlegungen. Hier wird meistens nur gezeigt, warum etwas nicht geht oder welche Fallstricke es birgt – etwa beim Thema Minderheitsregierungen oder der Reform des Bundesrates. Der Autor ist ein Meister des Zweifels – und lässt den Leser gerade deshalb am Ende ziemlich ratlos zurück.

          Florian Meinel: Vertrauensfrage. Zur Krise des heutigen Parlamentarismus.

          C.H. Beck Verlag, München 2019. 238 S., 16,95 .

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