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Franziska Kruse: Der Europäische Auswärtige Dienst : Der Doppelhut steht mir so gut

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Die Flaggen der europäischen Mitgliedstaaten im Europaparlament wehen in Straßburg Bild: dpa

Das Amt des Hohen Vertreters soll zu einer Bündelung der außenpolitischen Kompetenzen der EU beitragen. Ihm obliegen die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) im Auftrag des Rates und die Wahrnehmung der sonstigen Außenbeziehungen der Union.

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          Mit dem Vertrag von Lissabon wurde nicht nur das Amt des Hohen Vertreters der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik eingeführt, sondern zu dessen Unterstützung auch ein eigener Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD) eingerichtet, der Beamte aus den einschlägigen Abteilungen des Generalsekretariats des Rates und der Kommission sowie abgeordnetes Personal der nationalen diplomatischen Dienste umfasst. Diese Veränderung und Expansion des institutionellen Arrangements im Bereich der Außenbeziehungen der Europäischen Union ist Teil des Versuchs, „das System des auswärtigen Handelns der Union nach innen, vor allem aber nach außen, etwa gegenüber internationalen Organisationen oder Drittstaaten, transparenter, effizienter und kohärenter zu gestalten“.

          Das Amt des Hohen Vertreters soll zu einer Bündelung der außenpolitischen Kompetenzen der EU beitragen. Ihm obliegen nicht nur die Leitung und Durchführung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) im Auftrag des Rates und die Außenvertretung in diesem Bereich, sondern auch die Wahrnehmung der in den Zuständigkeitsbereich der Kommission fallenden sonstigen Außenbeziehungen der Union. Er ist sowohl Vorsitzender des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“ als auch Mitglied und qua Amt Vizepräsident der Kommission (sogenannter Doppelhut). Gerade von dieser Doppelfunktion verspricht man sich eine Kohärenz in der Außenpolitik der EU. Doch die „Dichotomie von kommissions- und ratsseitigem auswärtigen Handeln“ ist nicht beseitigt, und die Tatsache, dass es in Gestalt des Präsidenten des Europäischen Rates auch noch eine Außenvertretung auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten gibt und der Kommissionspräsident ebenfalls außenpolitisch tätig wird, zeigt, dass es aufgrund weiterhin geteilter Zuständigkeiten bei einer Vielstimmigkeit in auswärtigen Angelegenheiten der Union geblieben und ein eindeutiges Gravitationszentrum der EU-Außenvertretung noch nicht zu erkennen ist.

          Wie fügt sich nun der EAD in dieses institutionelle Geflecht der zur Außenvertretung berufenen Organe und Funktionsträger der Europäischen Union ein? Als funktional eigenständige Einrichtung, die vom Generalsekretariat des Rates und von der Kommission getrennt ist, wurde der EAD „genau ,zwischen‘ die von der Kommission betriebenen auswärtigen, supranationalen Unionspolitiken und die vom Rat getragene GASP plaziert“. Er untersteht der Ressortkompetenz und Organisationsgewalt des Hohen Vertreters, den er in der Erfüllung seines Auftrages zu unterstützen hat. Der EAD, dessen Organisation und Arbeitsweise durch einen Beschluss des Rates aus dem Jahr 2010 näher festgelegt worden ist und der zum 1. Dezember 2010 seine Arbeit aufgenommen hat, besteht aus einer die Organisationsstruktur eines klassischen nationalen Außenministeriums aufweisenden Zentralverwaltung und einer Vielzahl von Delegationen, die für die Außenvertretung der Union in Drittstaaten oder bei internationalen Organisationen sorgen. Sie werden in enger Zusammenarbeit mit den diplomatischen und konsularischen Vertretungen der Mitgliedstaaten tätig, bei denen nach wie vor die primäre Verantwortung für den diplomatischen und konsularischen Schutz liegt.

          Der EAD ist damit Teil einer insgesamt hochkomplexen Organstruktur im Bereich der auswärtigen Vertretung der Europäischen Union. Insbesondere die größeren Mitgliedstaaten stehen einer Führungsrolle des EAD reserviert gegenüber, weil sie einen Bedeutungsverlust ihrer eigenen nationalen auswärtigen Dienste befürchten. Sie legten deshalb auch großen Wert auf die dezidierte Feststellung, dass die neuen Institutionen einschließlich des EAD „weder die derzeit bestehenden Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Formulierung und Durchführung ihrer Außenpolitik noch ihre nationale Vertretung in Drittländern und internationalen Organisationen berühren“ (Erklärung Nummer 13 zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik). „Angesiedelt zwischen Intergouvernementalität und Supranationalität“, hat der Dienst so bisher im Wesentlichen nur die Rolle eines Koordinators in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu übernehmen vermocht, insoweit allerdings nicht unerheblichen Einfluss auf die Entscheidungsfindung ausgeübt.

          Ob der EAD dereinst einmal die nationalen diplomatischen Dienste, die er gegenwärtig nur ergänzt, ersetzen wird, ist zurzeit nicht absehbar und wird die ungewisse weitere Entwicklung des Prozesses der europäischen Integration erweisen. Bis auf weiteres bleibt es im Bereich des auswärtigen Handelns bei der die Europäische Union insgesamt kennzeichnenden „hybriden Verbundstruktur mit bündischen und föderalen Verfassungselementen“.

          Franziska Kruse: Der Europäische Auswärtige Dienst zwischen intergouvernementaler Koordination und supranationaler Repräsentation. Verlag Duncker & Humblot, Berlin 2014. 389 S., 79,90 €.

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