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Länderfinanzausgleich : Ist ein Berliner mehr wert als ein Hesse?

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Finanzminister Thomas Schäfer (rechts) und Finanzsenator Ulrich Nußbaum Bild: Sick, Cornelia

Ein Streitgespräch zwischen einem Geber und einem Nehmer - zwischen dem hessischen Finanzminister Thomas Schäfer (CDU) und dem Senator für Finanzen in Berlin, Ulrich Nußbaum (parteilos).

          7 Min.

          Hessen und Bayern klagen gegen den Länderfinanzausgleich. Aber wogegen genau? Die Normenkontrollanträge der beiden Landesregierungen liegen zwar seit Wochen in Karlsruhe beim Bundesverfassungsgericht, doch die Staatskanzleien der anderen Länder warten bislang vergebens darauf, dass ihnen mitgeteilt wird, was genau in den Anträgen steht.

          Worum geht es in den Anträgen? Es geht vor allem um die sogenannte Einwohnerveredelung, aber auch um die Maßstäbe, die den Finanzausgleich in Deutschland regeln. Das wiederum hat Auswirkungen auf die Zukunft des Föderalismus und auf das Verhältnis von Bund und Ländern. Ein Streitgespräch zwischen einem Geber und einem Nehmer - zwischen dem hessischen Finanzminister Thomas Schäfer (CDU) und dem Senator für Finanzen in Berlin, Ulrich Nußbaum (parteilos).

          Herr Minister, Herr Senator, ist ein Berliner mehr wert als ein Hesse?

          SCHÄFER: Eine berechtigte Frage. Eine Ursache für die Verzerrung im Länderfinanzausgleich ist in der Tat die sogenannte Einwohnerveredelung. Es ist nicht einzusehen, warum ein Berliner mit 135 Prozent bewertet wird, Berlin im Länderfinanzausgleich deshalb also mehr Geld pro Kopf erhält, der durchschnittliche Hesse aber nur hundert Prozent wert ist. Wir haben doch im Rhein-Main-Gebiet rund um Frankfurt die gleichen Belastungen eines Ballungsraums wie in Hamburg, Bremen oder Berlin.

          NUßBAUM:- Deshalb gibt es aber doch für die Frankfurter auch eine höhere Einwohnerwertung - aber im kommunalen Finanzausgleich.

          SCHÄFER: Ja, aber wir bekommen im Landeshaushalt keinen Zuschuss für Ballungsräume - zwei Drittel der Hessen wohnen aber in solchen Ballungsräumen.

          Nicht nur die Einwohner in Ballungsräumen werden „veredelt“, sondern auch die Einwohner in Gegenden, die unter dem demographischen Wandel leiden - weil auch dort höhere Kosten entstehen. Irgendwie gibt es also immer einen Grund zur „Veredelung“. Kann man es dann nicht gleich ganz lassen?

          NUßBAUM: Wo würde Ihre Logik denn hinführen? Dass man die Solidarität im Bundesstaat aufgibt, die Länder auflöst und nur noch einen Zentralstaat hat? Die besondere Einwohnerwertung hat ja nicht nur mit der höheren Belastung der Stadtstaaten zu tun, sondern auch damit, dass Bremen, Hamburg und Berlin jeweils einen großen Speckgürtel haben. Mit dem Speckgürtel um Frankfurt hat zwar Frankfurt ein Problem, aber nicht das Land Hessen - dem Land entgeht nämlich nichts, wenn die Menschen in der Stadt arbeiten, aber im Umland wohnen und Steuern zahlen. Bei Berlin, Bremen und Hamburg ist das anders: Da profitieren in diesen Fällen Brandenburg, Schleswig-Holstein und Niedersachsen.

          Das wäre ein Argument für eine Länderneugliederung.

          NUßBAUM: Theoretisch ja, wobei ich jetzt nicht einer Länderfusion das Wort reden möchte.

          SCHÄFER: Die Hamburger und Schleswig-Holsteiner haben das vor ein paar Jahren mal durchgerechnet. Ergebnis: Wenn Hamburg kein Stadtstaat mehr wäre und die Einwohnerveredelung wegfiele, hätte das Gesamtgebilde Hamburg-Schleswig-Holstein im Vergleich zur Addition der jetzigen Einnahmen eine Milliarde Euro weniger. Das heißt: Diese Einwohnerveredelung ist das effektivste Mittel, um eine Länderfusion zu verhindern. Warum werden außerdem alle Stadtstaaten gleich behandelt? Bremen hat, bei allem Respekt vor den Problemen Berlins, vielleicht noch ein paar Probleme mehr. Warum zählt dann der Bremer nicht noch mehr? Oder Hamburg! Das steuerstärkste Bundesland des vergangenen Jahres ist am Ende der Verteilung - wegen der Einwohnerveredelung - zum Nehmer geworden. Das zeigt die ganze Absurdität des Länderfinanzausgleichs. In den Ländern gehen die Verfassungsgerichte übrigens dazu über, das für verfassungswidrig zu erklären - also die ungleiche Gewichtung der Einwohner im kommunalen Finanzausgleich.

          NUßBAUM: Das Bundesverfassungsgericht hat es aber akzeptiert und hat den heutigen Finanzausgleich so bestätigt - weil im Grundgesetz steht, dass in der Bundesrepublik Deutschland gleichwertige Lebensverhältnisse herrschen sollen. Deshalb gibt es den Länderfinanzausgleich. Niemand käme doch auf die Idee, den kommunalen Finanzausgleich abzuschaffen, weil doch klar ist, dass zwischen strukturschwachen Regionen und den Ballungsräumen ein Ausgleich geschaffen werden muss. Und das Gleiche gilt für den Ausgleich zwischen den Bundesländern. Deswegen wird auch ein Länderfinanzausgleich nicht abgeschafft werden. Und die Berechtigung ist wiederholt empirisch überprüft worden.

          SCHÄFER: Da ist das letzte Wort noch nicht gesprochen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts liegt jetzt mehr als zehn Jahre zurück, und die neuere Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte ist doch sehr eindeutig, dass die Veredelung gerade nicht empirisch belegbar ist.

          NUßBAUM: Ja, nach dem Urteil von 1999 ist das Gesetz über den Finanzausgleich in Deutschland novelliert worden. Dem haben alle Länder, auch Hessen, 2001 zugestimmt. Das gilt bis 2020. Dann läuft nicht nur der Länderfinanzausgleich aus, sondern die gesamte Finanzarchitektur Deutschlands muss neu verhandelt werden. Was soll also eine Klage jetzt? Was wollen Sie damit erreichen?

          SCHÄFER: Dasselbe wie 1999. Auch da waren die Nehmer nicht bereit zu verhandeln. Also musste das Bundesverfassungsgericht Leitplanken einziehen. Das hat uns in schlechten Steuerjahren 200 Millionen Euro mehr gebracht, in guten Steuerjahren 400 Millionen Euro. Jetzt ist es wieder so: Weil sich die Dialogbereitschaft der Nehmer in Grenzen hält, haben wir keine andere Möglichkeit zur Notwehr als die Klage.

          NUßBAUM: Notwehr? Das kann ich ja nun gar nicht nachvollziehen. Sie picken sich eine Rosine heraus, dabei muss aus meiner Sicht dann auch über alle Finanzströme verhandelt werden: für Bundeswehrstandorte, Infrastruktur und für Solarkraft, wo Bayern eine Milliarde Euro Förderung bekommt, wir aber nichts. Oder über die Kapitalertragsteuer, die plötzlich nicht mehr in Berlin oder anderswo anfällt, sondern in Hessen, am Hauptsitz der Banken, und deshalb die Finanzkraft des Landes um Hunderte von Millionen Euro stärker macht. Das Gesamtbild zählt. Nicht das Volumen von sieben Milliarden Euro Länderfinanzausgleich bei einem Gesamtvolumen der Länderfinanzen von 330 Milliarden Euro Einnahmen.

          „Weil sich die Dialogbereitschaft der Nehmer in Grenzen hält, haben wir keine andere Möglichkeit zur Notwehr als die Klage.“ - Finanzminister in Hessen: Thomas Schäfer (CDU)

          SCHÄFER: Das haben die Finanzminister in einem Bericht an die Ministerpräsidenten alles aufgelistet - einschließlich des Hinweises, wie das Land Bayern dadurch profitiert, dass das Bundesverteidigungsministerium bei Krauss-Maffei fünf Panzer bestellt. Aber gegen den Widerstand Berlins steht da auch drin, wie die Umverteilung der Sozialversicherung in Deutschland funktioniert: Da fließen nämlich 15 Milliarden Euro aus den westlichen Ländern in den Osten und vor allem nach Berlin.

          NUßBAUM: Richtig, da gehört alles rein, damit habe ich gar kein Problem. Übrigens: Von fünf Panzern ist in dem Bericht an die Ministerpräsidenten keine Rede.

          SCHÄFER: Am Ende heben sich diese ganzen Punkte aber gegenseitig wieder auf, und deshalb muss man eben doch über die angebliche Rosine, den Länderfinanzausgleich, reden.

          NUßBAUM: Da werden Sie aber vor 2020 keine Verhandlungen hinbekommen, weil auch Hessen und Bayern 2001 unterschrieben haben und das Gesetz gilt. Außerdem: Richtig aufgelistet haben wir die gesamten Finanzströme doch noch gar nicht ...

          SCHÄFER: Aber Frau Kraft und Herr Wowereit haben sich doch jeder Konkretisierung widersetzt! So wie sich die Nehmerländer verhalten haben, müssen wir annehmen, dass die Geberländer angesichts der Machtverteilung im Bundesrat an die Wand gedrückt werden.

          NUßBAUM: Eine mangelnde politische Mehrheit wollen Sie mit dem Gang zum Verfassungsgericht ausgleichen? Grundsätzlich finde ich die Debatte über den Länderfinanzausgleich ja richtig. Aber dann lassen Sie uns auch über die ersten beiden Stufen des gesamten Finanzausgleichs reden, die Verteilung der Umsatzsteuer, der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer. Warum wird die Einkommensteuer nach dem Wohnortprinzip verteilt, nicht nach dem Ort, wo die Steuer erwirtschaftet wird? Dann stünde Berlin gut da. Ich habe jetzt ein Budget von 22 Milliarden Euro, Zinsbelastung von zwei Milliarden Euro im Jahr, und muss jährlich auf 1,2 Milliarden Bundesergänzungszuweisungen verzichten. Dafür haben wir die Grunderwerbsteuer drastisch erhöht, außerdem wird es jetzt die City Tax geben.

          Sieht so das künftige Anreizsystem aus: mehr oder weniger Abgaben, wer es sich leisten muss oder kann?

          SCHÄFER: Der Punkt ist doch der: Für die Nehmerländer lohnt sich ein Mehr an Einnahmen nicht, insbesondere bei Ländern, die Bundesergänzungszuweisungen bekommen, also Gutschriften, die Unterschiede ausgleichen, die auch der Länderfinanzausgleich nicht beseitigen kann. Wir haben das mal für Sachsen berechnet: Wenn das Land 2012 eine Million Euro mehr eingenommen hätte, hätte es am Ende 60000 Euro weniger in der Kasse gehabt, weil es unter anderem auf die Ergänzungszuweisungen hätte verzichten müssen. Das ist doch absurd! Wir wollen deshalb mehr Anreizgerechtigkeit.

          NUßBAUM: Es gibt aber doch schon ein Anreizsystem - wer mehr Steuern einnimmt, bekommt eine Prämie. Deshalb hat Berlin 2010 die höchste Prämie bekommen - 19 Euro pro Einwohner, weil sich unsere Steuereinnahmen besser entwickelt hatten. Das steht auch in dem gemeinsamen Bericht der Länder, von dem Sie eben sprachen.

          Der Streit über den Länderfinanzausgleich färbt auf den Föderalismus ab: Es entsteht der Eindruck, die Länder könnten sich untereinander nicht einigen, also müsse der Bund für Ordnung sorgen. Finden Sie das gut?

          SCHÄFER: Dass wir einen Länderfinanzausgleich brauchen, ist unbestritten. Wir wollen hier ja nicht das amerikanische System, wo die einzelnen Bundesstaaten am Ende am goldenen Zügel oder am Tropf zentralstaatlicher finanzieller Entscheidungen hängen. Deshalb ist das eine Frage der föderalen Eigenverantwortung zu sagen, lasst uns lieber darüber streiten, wie wir untereinander das Geld verteilen.

          NUßBAUM: Deswegen ist die Klage in Karlsruhe genau der falsche Weg für die Länder - denn wenn zwei sich streiten, dann freut sich ein Dritter, und das wird der Bund sein. Am Ende wird der Bund uns anbieten, die Länderschulden zu übernehmen, und im Gegenzug wird er sich mehr Kompetenzen nehmen, vielleicht im Bereich der Wissenschaft, der Bildungshoheit ...

          SCHÄFER: Das ist eine hypothetische Diskussion, die Sie hier an die Wand malen. Wir sind uns doch einig, dass dies der falsche Weg wäre.

          NUßBAUM: Ich sage ja nicht, dass ich das richtig fände. Das wird dann aber so kommen. So war es immer.

          SCHÄFER: Wir leiden ja als Länder jetzt schon gemeinschaftlich darunter, dass der Bund seine Kompetenzen zu sehr nutzt, zur Sozialgesetzgebung etwa, aber die Kosten nicht ausgleicht.

          NUßBAUM: Das haben wir ja an einigen Stellen schon erfolgreich nachverhandelt, beispielsweise bei der Grundsicherung im Alter, die jetzt als gesamtgesellschaftliche Aufgabe vom Bund übernommen wird. Dennoch glaube ich, dass der finanzielle Druck, der alleine durch die Schuldenbremse ab 2020 entstehen wird, automatisch zu mehr Zentralismus führen wird.

          „Die Klage ist der falsche Weg für die Länder - denn wenn zwei sich streiten, dann freut sich ein Dritter, und das wird der Bund sein.“ - Senator für Finanzen in Berlin: Ulrich Nußbaum (parteilos)

          Denn selbst wenn dann keine neuen Schulden mehr gemacht werden können, bleiben ja die Altlasten. Und angesichts der gut 63 Milliarden Euro Altschulden, die Berlin belasten, hätte ich auch kein Problem, in eine Diskussion darüber einzusteigen - wenn der Bund dafür einen Teil der Schulden übernimmt. Oder warum sollte der Bund zum Beispiel nicht die Bundessteuerverwaltung übernehmen? Dann zieht nicht das eine Land mehr und das andere Land, zum Beispiel Bayern, weniger Steuern ein, um damit seinen Wirtschaftsstandort zu stärken. Das wäre dann wirklich Einheitlichkeit.

          SCHÄFER: Eine Bundessteuerverwaltung lehnen wir ganz klar ab. Die Finanzämter sind bei den Ländern in guten Händen. Und der Vorwurf uneinheitlicher Steuerpraktiken ist doch absurd. Aber darüber könnten Sie ja nächstes Jahr schon verhandeln.

          NUßBAUM: Warum sollten wir vor Vertragsende verhandeln? Die bestehenden Regelungen sind ein Paket: Föderalismusreform, Schuldenbremse, Konsolidierung, Stabilitätsrat. Wir sagen doch auch nicht: Weil uns die Schuldenbremse jetzt nicht mehr in den Kram passt, wollen wir darüber neu verhandeln.

          SCHÄFER: Gibt es eine Perspektive, vor 2020 im Konsens zu einer Veränderung zu kommen, sagt Herr Nußbaum also: nein!

          NUßBAUM: Wir können gerne jederzeit über eine Veränderung sprechen, das sollten wir sogar, und das fordere ich auch schon seit längerem. Aber gelten wird sie erst, wenn das jetzige Gesetz ausläuft - also ab 2020!

          SCHÄFER: Dann bleibt es eben bei der Notwehr: Klage in Karlsruhe.

          Das Gespräch mit Finanzminister Schäfer (CDU) und Finanzsenator Nußbaum führten Jasper von Altenbockum und Thomas Holl.

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