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Wahlrecht verfassungswidrig : „Eine konstitutionelle Staatskrise“

  • Aktualisiert am

Vor der nächsten Bundestagswahl im Herbst 2013 muss das Wahlrecht geändert werden Bild: dapd

Das von der Koalition reformierte Wahlrecht für Bundestagswahlen ist verfassungswidrig. Das hat das Bundesverfassungsgericht entschieden. Schwarz-Gelb habe „das Wahlrecht als Machtrecht missbraucht“, heißt es bei der SPD. Bundestagspräsident Lammert fordert die „Rückkehr zum Allparteienkonsens“.

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          Das erst vor wenigen Monaten reformierte Bundeswahlgesetz ist zum Teil verfassungswidrig und muss vor der nächsten Bundestagswahl geändert werden. Das Bundesverfassungsgericht erklärte am Mittwoch zentrale Bestimmungen für die Zuteilung der Abgeordnetensitze mit sofortiger Wirkung für unwirksam. Eine Übergangsregelung bis zur Wahl spätestens Ende Oktober 2013, die in der mündlichen Verhandlung im Juni vereinzelt gefordert worden war, erließ der Zweite Senat nicht, gab dem Gesetzgeber aber Anhaltspunkte für eine abermalige Reform.

          Drei „zentrale Elemente“ der von der Regierungskoalition beschlossenen Regelung, mit der einem Urteil der Karlsruher Richter von 2008 Folge geleistet wurde, verstießen „gegen die Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl sowie gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien“, äußerte Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle: erstens der Effekt des „negativen Stimmgewichts“, bei dem ein Wähler der Partei seiner Wahl letztlich schadet und der auch nach neuem Recht eintreten könne; zweitens die Vergabe von „Zusatzmandaten“ im Wege einer „Reststimmenverwertung“; drittens die „ausgleichslose Ermöglichung von Überhangmandaten“ in einem Umfang, der den „Grundcharakter der Bundestagswahl als Verhältniswahl aufheben kann“.

          Verfassungsgericht : Karlsruhe fordert weitere Wahlrechtsreform

          Das Urteil wurde seitens der SPD als Sieg bezeichnet. „Die Koalition muss jetzt reden. Ein erneuter Alleingang ist nicht mehr möglich. Wir stehen für schnelle Gespräche bereit“, sagte der Parlamentarische Geschäftsführer der SPD-Fraktion Thomas Oppermann.

          „Die Koalition hat heute die Quittung dafür bekommen, dass sie das Wahlrecht als Machtrecht missbraucht hat“, erklärte der Parlamentarische Geschäftsführer der SPD im Bundestag, Thomas Oppermann. Die nach dem bisherigen Wahlrecht möglichen Überhangmandate kritisierte er als Verstoß gegen das Prinzip des gleichen Stimmrechts für alle.

          Die bisherigen Verhandlungsführer der Koalitionsfraktionen, Günter Krings (CDU) und Stefan Ruppert (FDP), sagten, immerhin habe das Gericht Überhangmandate nicht grundsätzlich verworfen. Der Fraktionsvorsitzende der Linkspartei, Gregor Gysi, warf der Koalition vor, im vorigen Jahr mit „Vorsatz“ einen Verfassungsbruch in Kauf genommen zu haben.

          Die Grünen-Vorsitzende Claudia Roth sprach von einer „Klatsche“ für die Koalition. Die Bundesregierung teilte mit, nicht sie, sondern der Bundestag sei für ein neues Wahlgesetz zuständig.

          „Wir haben jetzt eine konstitutionelle Staatskrise, die die schwarz-gelbe Koalition zu vertreten hat“, sagte der Parlamentarische Geschäftsführer der Grünen, Volker Beck. Wenn es zu vorgezogenen Wahlen käme, etwa weil die Kanzlerin eine Vertrauensfrage nicht überstehen sollte, gebe es kein gültiges Wahlrecht.

          Bild: Greser & Lenz

          Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) mahnte einen überparteilichen Konsens an. In der Koalition wird erwogen, der SPD abermals einen „Teilausgleich“ von Überhangmandaten anzubieten, wie das schon vor einem Jahr getan, dann aber von der SPD abgelehnt worden sei.


          Die Entscheidung der acht Richter des Zweiten Senats erging einstimmig. Eine Übergangszeit gestand das Gericht der Politik nicht zu. Im Jahr 2008 hatte es noch eine Neuregelung innerhalb von drei Jahren verlangt. Union und FDP hatten indes erst im September vorigen Jahres die Reform des Wahlrechts im Alleingang durchgesetzt, die im Dezember in Kraft trat. SPD, Grüne und mehr als 3000 Bürger klagten dagegen in Karlsruhe. Voßkuhle bezeichnete das Ergebnis der Reform am Mittwoch als „ernüchternd“.

          Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe (v.l.): Herbert Landau, Michael Gerhardt, Andreas Voßkuhle (Vorsitz), Gertrude Lübbe-Wolff, Peter Huber und Peter Müller
          Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe (v.l.): Herbert Landau, Michael Gerhardt, Andreas Voßkuhle (Vorsitz), Gertrude Lübbe-Wolff, Peter Huber und Peter Müller : Bild: dpa

          Zum Ersten beanstandeten die Richter, dass auch nach neuem Recht Wählerstimmen für eine Partei negativ ins Gewicht fallen könnten. Die Reform hatte die bundesweiten Verbindungen von Parteilisten beendet, die 2008 als eine Ursache dieses verfassungswidrigen Paradoxons ausgemacht worden waren. Nun sollte jedem Bundesland ein nach der Wählerzahl bemessenes Kontingent von Abgeordnetensitzen zugewiesen werden, um das nur noch die Landeslisten der in dem jeweiligen Land angetretenen Parteien konkurrieren sollten. Gemäß dem Urteil vom Mittwoch liegt das Problem dabei darin, dass die Größe der Sitzkontingente nicht an eine vor der Stimmabgabe feststehende Variable anknüpft, sondern an die Wahlbeteiligung.

          Ein negatives Stimmgewicht könne, so der Senat, immer dann auftreten, wenn sich der Zuwachs an Zweitstimmen für die Landesliste einer Partei nicht auf deren Zahl an Sitzen auswirke (weil die zusätzlichen Stimmen nicht für die Zuteilung eines weiteren Sitzes ausreichen oder der Landesliste aufgrund des Erststimmenergebnisses schon mehr Wahlkreismandate zustehen als Listenmandate), die mit dem Zweitstimmenzuwachs einhergehende Erhöhung der Wählerzahl aber zugleich das gesamte Sitzkontingent des Landes um einen Sitz vergrößert. Dieser könne dann auf die Liste einer konkurrierenden Partei entfallen oder die Liste derselben Partei könne in einem anderen Land einen Sitz verlieren. Umgekehrt könne es einer Partei auch nutzen, eine Zweitstimme weniger zu bekommen.

          Neues Verfahren nötig: Das geltende Wahlrecht ist verfassungswidrig
          Neues Verfahren nötig: Das geltende Wahlrecht ist verfassungswidrig : Bild: dapd

          Mit einem negativen Stimmgewicht sei zu rechnen, wenn eine Veränderung der Zweitstimmenzahl mit einer entsprechenden Veränderung der Wählerzahl einhergehe, etwa, weil Wähler nicht zur Wahl gingen, was „mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit“ zu erwarten sei. Das führe zu „objektiv willkürlichen Wahlergebnissen“, die den demokratischen Wettbewerb „widersinnig erscheinen“ ließen.

          Die Richter gaben dem Gesetzgeber gleichsam einen Ratschlag mit auf den Weg, um den verfassungswidrigen Effekt zu unterbinden: Er könne zur Bemessung der Ländersitzkontingente statt der (beteiligungsbedingten) Wählerzahl die (feststehende) Größe der Bevölkerung oder die Zahl der Wahlberechtigten als Grundlage heranziehen.

          Zum Zweiten verwarfen die Richter die Vergabe von Zusatzmandaten im Wege der bundesweiten „Reststimmenverwertung“. Diese zielte darauf ab, Rundungsverluste auszugleichen, die bei der Zuteilung von Sitzen auf Landesebene entstehen. An der Vergabe dieser Mandate könne nicht jeder Wähler mit gleicher Erfolgschance mitwirken. Bei der Auszählung der Stimmen, die auf die Landeslisten entfallen, sollte nämlich nicht nur abgerundet, sondern auch aufgerundet werden; Aufrundungsgewinne aber sollten bei der „Reststimmenverwertung“ außen vor bleiben. Diese Art Zusatzmandat schaffe, so die Richter, keine „Erfolgswertgleichheit“ der Stimmen.

          Zum Dritten urteilten die Richter aufs Neue über Überhangmandate, jene Zusatzmandate also, die entstehen, wenn Kandidaten einer Partei in einem Bundesland mehr Wahlkreise direkt gewinnen als dieser Partei nach dem Zweitstimmenanteil zuständen, und die die Gesamtzahl der Bundestagsmandate erhöhen. Überhangmandate kommen tendenziell den großen Parteien zugute; bei der Bundestagswahl 2009 gingen alle 24 Überhangmandate an die Union. Zuletzt hatte das Bundesverfassungsgericht diese Art Mandat noch hingenommen, obgleich sie die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien verletzt.

          Das neue Wahlgesetz lasse Überhangmandate weiter „ausgleichslos“ zu, stellten die Richter fest. Grundsätzlich seien Überhangmandate zwar durch das Ziel, dem Wähler im Rahmen der Verhältniswahl die Wahl von Persönlichkeiten zu ermöglichen, gerechtfertigt; doch seien sie nur in einem Umfang hinnehmbar, der den „Grundcharakter der Wahl als Verhältniswahl“ nicht aufhebe.

          „15 Überhangmandate als Akt richterlicher Normkonkretisierung“

          Erstmals setzten die Richter nun eine zulässige Höchstgrenze fest, die etwa bei der Hälfte der Zahl von Abgeordneten liege, die für die Bildung einer Fraktion erforderlich sind, damit bei „etwa 15 Überhangmandaten“. Dazu heißt es im Urteil: „Der Senat ist sich bewusst, dass die Zahl von 15 Überhangmandaten als Akt richterlicher Normkonkretisierung nicht vollständig begründet werden kann.“ Es sei ihm um einen „handhabbaren Maßstab“ für den Gesetzgeber gegangen. Seit der Wiedervereinigung sei die Zahl der Überhangmandate deutlich angestiegen; im Urteil werden Gründe dafür aufgelistet, unter anderem die größere Anzahl politischer Parteien, denen es gelingt, die Fünf-Prozent-Sperrklausel zu überwinden. Seit den vorangegangenen Entscheidungen zu Überhangsmandaten, so die Richter, sei „erkennbar geworden, dass sich die politischen Verhältnisse dauerhaft verändert haben“ und deshalb „regelmäßig“ mit „Überhangmandaten in größerer Zahl zu rechnen ist“. Daher herrsche nunmehr eine „Handlungspflicht“ des Gesetzgebers.

          In der Union hieß es mit Blick auf die im September bevorstehenden Verhandlungen, es könne – bei gutem Willen – leicht fallen, einen Konsens der Parteien herzustellen. Die Maßgaben des Verfassungsgerichts, die Verteilung der Sitzkontingente auf die Bundesländer nicht nach der Zahl der Wähler, sondern nach der Bevölkerungszahl zu regeln, sei kein unüberwindbares Hindernis.

          Auch eine Neuregelung des „Reststimmenausgleichs“ sei mathematisch wie politisch zu bewerkstelligen. Schwieriger sei ein Kompromiss über die Maßgabe zu finden, höchstens „etwa 15 Überhangmandate“ seien verfassungsrechtlich zu tolerieren. Mit einem „Teilausgleich“ von Überhangmandaten, den die Koalition nun womöglich der SPD abermals anbieten will, würde die Vergrößerung des Bundestags durch Ausgleichsmandate begrenzt.

          Als Beispiel wurde folgende Rechnung genannt: Bei 50 Überhangmandaten würden – abzüglich der zu tolerierenden – 35 Ausgleichsmandate an die anderen Parteien vergeben. Gysi plädierte für einen vollständigen Ausgleich von Überhangmandaten sowie für die Abschaffung der Fünf-Prozent-Hürde. Das Bundesinnenministerium teilte mit, es gehe davon aus, dass das Parlament rechtzeitig vor der nächsten Wahl ein neues Wahlrecht vorlegen werde.

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