Vor hundert Jahren staunten die Berliner nicht schlecht, die sich beim Spaziergang zum neuen Jahr im Tiergarten dem Reichstagsgebäude näherten. Im Giebelfries prangte in großen Lettern der Schriftzug „Dem deutschen Volke“ – und dort blieb er über alle Wendungen der Geschichte bis heute. Nach einem Jahr, in dem der Terror endgültig auch Deutschland erreicht hat und das von überraschenden Ereignissen, von populistischen Höhenflügen und von einschneidenden Plebisziten geprägt war, kristallisieren sich in dieser Widmung hochaktuelle Fragen: Wer ist das Volk, und wie souverän ist Volkes Wille? Wer und was ist deutsch? Für wen debattieren und beschließen die gewählten Abgeordneten des Deutschen Bundestages unter der Widmung „Dem deutschen Volke“ Gesetze – und, nicht nur mit Blick auf das Bundestagswahljahr 2017: Welchen Stellenwert hat das repräsentative Prinzip eigentlich noch?

Ein Politikum war das Anbringen der Widmung bereits damals und ebenso umstritten wie die Volksvertretung selbst. Als die Entscheidung endlich fiel, stand das Reichstagsgebäude immerhin seit 22 Jahren, und das Parlament tagte im Deutschen Reich schon beinahe ein halbes Jahrhundert. In der Auseinandersetzung zwischen Abgeordneten und Monarch über den Bau und die Widmung des Reichstagsgebäudes wurden die letzten Gefechte obrigkeitsstaatlichen Denkens im Kaiserreich ausgetragen. Denn einerseits bedeutete die Anbringung des Giebelfrieses mitten im verlustreichen Ersten Weltkrieg als Demonstration eines vermeintlich ungebrochenen Selbstbewusstseins ein Zugeständnis Wilhelms II. an die nun selbstbewusster auftretenden Volksvertreter. Andererseits brachte die Widmung gerade nicht das Selbstverständnis eines wahrhaft souveränen Volkes zum Ausdruck – so wie es knapp zwei Jahre später Philipp Scheidemann von einem Fenster neben dem Eingangsportal proklamierte: „Alles für das Volk, alles durch das Volk.“ Vielmehr spiegelt sich darin noch der Herrschaftsanspruch eines Monarchen, der seinen Untertanen eine Vertretung zugestand, die nicht seinen Willen ausdrückt, sondern „dem deutschen Volke“ eine verbindliche Stimme gibt.

Was aber ist das deutsche Volk? Vor hundert Jahren glaubte man das ziemlich genau zu wissen. Die Antwort gab das Staatsangehörigkeitsrecht von 1913, das zum Zeitpunkt der Giebelbeschriftung brandneu war und auf dem Abstammungsprinzip basierte – bis zum Jahr 2000. Das Grundgesetz hält die Zugehörigkeit für ausgestaltbar, wovon der Gesetzgeber mit dem Staatsangehörigkeitsgesetz nachweislich Gebrauch macht. Die deutsche Staatsangehörigkeit stehe nach geltendem Recht voll und ausschließlich zur Disposition der demokratischen Mehrheit, also des „Volkswillens“, sagt der Staatsrechtler Walter Leisner. „‚Das Volk definiert sich selbst‘, könnte es abkürzend heißen.“

Viele Bedeutungen des Begriffs „Volk“

„Volk“ ist ein schillernder Begriff, alles andere als eindeutig. Das Deutsche Wörterbuch der Brüder Grimm listete unter diesem Stichwort allein fünfzehn Bedeutungen mit noch weiteren Unterbedeutungen auf. Als politisch relevant werden wissenschaftlich heute vor allem zwei Denktraditionen unterschieden: ein der Aufklärung verpflichteter Volksbegriff auf Grundlage eines gemeinsamen Bekenntnisses, etwa zu Werten und Normen, und ein auf Abstammung basierender, sich von anderen nach innen wie nach außen abgrenzender Volksbegriff. Bezeichnend für die 1916 dominierende Lesart ist, dass die Lettern der Widmung am Reichstagsgebäude aus eingeschmolzenen französischen Kanonen gegossen waren – erbeutet in den Befreiungskriegen gegen Napoleon. Das ist über die demonstrative Geste hinaus nicht ohne Relevanz angesichts der erschreckenden Renaissance, die – ebenso geschichtsblind wie politisch unsensibel – der antiliberal und rassistisch besetzte Begriff des „Völkischen“ in diesem Jahr gefunden hat.

Vom deutschen Volk in dieser Begrifflichkeit begann erst das national gesinnte 19. Jahrhundert mit Nachdruck zu sprechen. „Wer das deutsche Reich aufmerksam durchwandert“, notierte noch 1792 Christoph Martin Wieland im „Historischen Calender für Damen“, „lernt zwar nach und nach Österreicher, Brandenburger, Sachsen, Pfälzer, Baiern, Hessen, Württemberger, usw. mit etlichen hundert kleineren ... Völkerschaften, aber keine Deutschen kennen.“ Die Rede von der deutschen Nation war da schon bedeutend älter. Allerdings war das Reich, das sich seit Jahrhunderten so nannte, ebenso wenig heilig wie römisch und schon gar nicht deutsch in unserem heutigen Verständnis. Was ist also deutsch? Der Theologe und Bürgerrechtler Richard Schröder brachte dies bereits vor Jahren auf eine besonders schöne Formel mit Potential zum Klassiker: Das Nationale, also auch das Deutsche, ist nichts Besonderes, aber etwas Bestimmtes – wobei zu konkretisieren wäre, dass im Empfinden vieler Bürger das Bestimmte im Staatsbürgerrecht allein eben nicht aufgeht. Nach einer Allensbach-Umfrage vom September dieses Jahres ist jedenfalls für knapp die Hälfte der Befragten deutsch zu sein nicht nur eine Frage des Personalausweises, sondern es hat etwas mit Herkunft und Tradition zu tun. Und beachtliche 53 Prozent von ihnen befürchten, dass verlorengeht, was Deutschland einmal war, wenn immer mehr Einwanderer ins Land kommen. Die Ausgangsfrage ist also nicht allein von historischem oder abstraktem Reiz, sondern es geht dabei um eine ganz konkrete Anforderung an die Politik unter den gründlich veränderten Bedingungen des 21. Jahrhunderts.

Deutschland verändert sich

Angesichts der vielen tatsächlichen und mancher zu Unrecht aufgeblasenen Probleme, die uns heute beschäftigen, steht außer Frage, dass „dem deutschen Volke“ selbst aufgegeben ist, nach einer zeitgemäßen Bestimmung dessen zu suchen, was Deutschland im 21. Jahrhundert sein will. Mein bereits in meiner Rede zum Tag der Deutschen Einheit in Dresden geäußerter Eindruck ist, dass wir das gegenwärtig offensichtlich nicht so genau wissen, was zahlreiche Bürgerbriefe, die mich auf meine Rede hin erreichten, bestätigen. Deutschland ist heute anders als vor hundert Jahren – glücklicherweise. Deutschland verändert sich, weil sich nicht nur die Welt und unsere Nachbarschaft verändern, sondern auch das Volk in Deutschland.

Hier leben heute 17 Millionen Menschen mit ausländischen Wurzeln – fast 20 Prozent unserer Bevölkerung. Die Realität einer vielgestaltigen Gesellschaft gibt der Frage nach Identität eine gänzlich neue Wendung. „Meine Heimat ist nicht Deutschland. Sie ist mehr als Deutschland“, schreibt etwa der Friedenspreisträger Navid Kermani, der sich als Kölner iranischer Herkunft weigert, sich auf eine einzige Identität reduzieren zu lassen – „selbst wenn es meine eigene wäre“: „So widersprüchlich sind wir alle. Jede Persönlichkeit setzt sich aus vielen unterschiedlichen und veränderlichen Identitäten zusammen. Man stelle sich nur einmal vor, man würde in allem, was man tut, denkt, fühlt, Deutscher sein, nur als Deutscher agieren, essen, lieben – das wäre doch ziemlich grauenhaft.“

Wir brauchen den Diskurs über gemeinsame Orientierungen

Angesichts der weltweiten Migrationsströme und ihrer Folgen gilt allerdings nach wie vor: Multikulturalität ist zwar eine zutreffende Beschreibung des Erscheinungsbildes, nicht aber ein Konzept zur Selbstvergewisserung und Selbststabilisierung einer modernen Gemeinschaft. Nach meiner Überzeugung brauchen wir in Deutschland mehr denn je den kontinuierlichen Diskurs über den Mindestbestand an gemeinsamen Orientierungen und Überzeugungen, unter allen Bürgerinnen und Bürgern, den Einheimischen wie den Zuwanderern – ohne Tabuisierungen. Nicht zur Disposition steht dabei die in Europa gewachsene Verfassung der Freiheit. Um ihre Verwundbarkeit wissen wir nicht erst seit dem brutalen Anschlag auf den Berliner Weihnachtsmarkt. Diese Freiheit haben wir mit allen rechtsstaatlichen Mitteln vor denen zu schützen, die sie angreifen – und gerade weil unser Land sich zur Humanität als Leitlinie politischen Handelns bekennt, haben wir die Verpflichtung, darauf zu bestehen, dass es in seinen Grundorientierungen so bleibt, wie es ist. Das muss als Anspruch allerdings ganz besonders für diejenigen gelten, die es immer wieder lautstark einfordern: Wer das Abendland gegen tatsächliche und vermeintliche Bedrohungen verteidigen will, muss seinerseits den Mindestansprüchen der westlichen Zivilisation genügen: Toleranz üben, die Freiheit der Meinung, der Rede, der Religion wahren und den Rechtsstaat achten. Darauf insistieren zu müssen gehört leider auch zu den Lektionen des Jahres 2016.

Repräsentationsprinzip als Ausdruck der Volkssouveränität

Die Inschrift „Dem deutschen Volke“ wirft die Frage nach unserem Souveränitätsverständnis auf. „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“, besagt Artikel 20 Absatz 2 Grundgesetz und benennt damit den grundstürzenden Unterschied zum monarchischen Staatsverständnis des 19. Jahrhunderts. Nach dem formalen Volksbegriff des Grundgesetzes entscheidet die Staatsangehörigkeit darüber, wer zum Souverän gehört und wer nicht. Die Betroffenheit ist kein hinreichendes Kriterium – anders als es der im Jahr 2000 im nördlichen Innenhof des Reichstagsgebäudes plazierte und mit wiederum demonstrativer Geste als Gegenfolie zum Giebelfries dienende Schriftzug „Der Bevölkerung“ des Künstlers Hans Haacke suggeriert. Der langjährige Verfassungsrichter Dieter Grimm hat bei einem Kolloquium, das der Bundestag aus Anlass des hundertjährigen Jubiläums der Giebelinschrift im November ausrichtete, betont, dass sich die Volkssouveränität insbesondere in der Setzung einer Verfassung ausdrücke – und sich damit im Wesentlichen erledigt habe. Fast zeitgleich unterstrich auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof in einer Entscheidung, dass aus dem Volk als Träger der Staatsgewalt nicht folge, es sei jegliches staatliche Handeln unmittelbar vom Volk selbst vorzunehmen. Das Repräsentationsprinzip ist nicht Ersatz für das Prinzip der Volkssouveränität, sondern sein wesentlicher, wirklichkeitsgerechter Ausdruck. Dem Philosophen Volker Gerhardt verdanken wir in diesem Zusammenhang den originellen Hinweis: „Souverän ist der Bürger, der sich aus Einsicht in die Tatsache, dass er ohnehin nicht alles selbst bestimmen oder gar selbst ausführen kann, einer Vertretung anvertraut.“ Noch spitzer formuliert: Souverän ist der Bürger, der sich vertreten lässt.

Populisten wollen „das Volk“ gegen Abgeordnete ausspielen

Das Prinzip demokratischer Repräsentation ist aber längst nicht mehr unangefochten. Ihrer antielitären und antipluralistischen Haltung folgend, versuchen Populisten, „das Volk“ gegen seine gewählten Vertreter auszuspielen: „wir“ gegen „die da oben“ – verbunden mit der gedanklich ebenso schlichten wie anmaßenden Überzeugung, für das Volk zu sprechen, und unter konsequenter Missachtung der Tatsache, dass auch gewählte Repräsentanten eben genau diesem Volk angehören. Populismus ist ein Phänomen, das die allgemeingültige Definition scheut wie der Propagandist das sachliche Argument. Das Thema verlangt offenkundig nach Differenzierung. Denn in einem politischen System, in dem der Wähler entscheidet, von wem er regiert werden will, gehört es zur Grundorientierung jedes Politikers, sich darum zu kümmern, was das Volk denkt. Verantwortliche Politik darf sich jedoch nicht auf Popularität als Kriterium reduzieren lassen. Sie muss auch Entscheidungen treffen, die nicht populär sind. Wäre das anders, hätte es bei den großen Richtungsentscheidungen der jungen Bundesrepublik – für die Soziale Marktwirtschaft, die Wiederbewaffnung mit einer Wehrpflichtarmee, die Nato-Mitgliedschaft – die notwendigen Mehrheiten im Bundestag nicht gegeben und würden wir heute nicht mit dem Euro bezahlen, der keinem Land mehr Vorteile gebracht hat als unserem.

Politiker und Parteien haben die Aufgabe, Antworten auf komplexe Fragen zu suchen und ihre Argumente zu erklären. Es ist dabei von prinzipieller Bedeutung, ob sie in erster Linie Antworten geben, von denen sie vermuten, dass sie populär sind, also ein beachtlicher Teil ihrer Wählerinnen und Wähler diese von ihnen erwartet, oder ob sie nach einem Abwägungsprozess zu Antworten gelangen, die ihnen politisch überzeugend erscheinen – mit der sich anschließenden Aufgabe, dafür Mehrheiten zu suchen, sie also populär zu machen. Bedenklich wird es, wenn der erste Mechanismus als der einzig mögliche angesehen wird. Wichtiger und wirksamer als die Popularität von Politik ist ihre Glaubwürdigkeit. Politiker und Parteien dürfen nicht wankelmütig sein, wohl aber ihre eigenen Abwägungen und Zweifel öffentlich machen, denn auch das gehört zur Glaubwürdigkeit. Was die Politik und was Politiker an Glaubwürdigkeit verlieren – ob durch Beliebigkeit, Wortbruch, Überheblichkeit oder Gleichgültigkeit –, können sie an Popularität jedenfalls weder gewinnen noch ausgleichen.

Missverständnis über Grundprinzipien der Demokratie

Das Unverständnis darüber, dass die vermutete „wahre“ Meinung des Volkes nicht umgesetzt würde, basiert letztlich auf einem prekären Missverständnis über die Grundprinzipien der Demokratie. Denn tatsächlich gibt es ein einheitlich empfindendes Volk nicht, „weil im Volk zwar jeder für sich, aber nicht das Volk als Volk einen Willen haben kann“, wie der Rechtswissenschaftler Oliver Lepsius in dieser Zeitung („Staat und Recht“ vom 10. November 2016) betont. In demokratisch verfassten, pluralen Gesellschaften geht es nicht um vermeintliche Wahrheiten, sondern um konkurrierende Interessen und Ideen, die in einem Wettstreit nach Mehrheiten streben. Demokratische Lösungen sind weder durch autoritäre Kommandos noch im Hauruckverfahren zu haben. Die einfachen Patentlösungen, mit denen Populisten auf Stimmenfang gehen, gibt es angesichts der komplexen Herausforderungen, mit denen es die Politik heute zu tun hat, eben nicht. Verantwortlich agierende Politik weigert sich deshalb zu Recht, solche Erwartungen zu bedienen – und darf dabei nicht das damit verbundene Erklärungsbedürfnis vernachlässigen.

Dass die gern und oft geforderten Volksentscheide die unzulässige Vereinfachung komplizierter Zusammenhänge tendenziell begünstigen, manchmal sogar erzwingen und in ihren nachhaltigen Wirkungen gleichwohl kaum zu korrigieren sind, dafür hat nicht nur das abgelaufene Jahr schlagende Beweise geliefert; das sollte insbesondere bedenken, wer ausgerechnet im Aufweichen des repräsentativen Grundprinzips den Königsweg aus der offenkundigen Vertrauenskrise zwischen Politik und Volk vermutet.

Autoritäre Machthaber berufen sich auf das „Volk“

Es gibt im Roman „Doktor Schiwago“ eine unauffällige, aber merkwürdige Passage, in der Pasternaks Held seine Skepsis gegenüber dem Begriff „Volk“ mit der Bemerkung zum Ausdruck bringt, dieser Begriff diene hauptsächlich Kaisern, Königen und Politikern dazu, sich auf das Volk – „mein Volk“ – zu berufen. Es sind vor allem autoritäre Machthaber, die dazu neigen, über das Plebiszit die propagierte Identität von Führer und Untertanen zu demonstrieren. Aber auch im demokratisch verfassten Staat kann das Demokratieprinzip mit dem Rechtsstaatsprinzip in Konflikt geraten. Das gilt zumindest dann, wenn man den vermeintlichen Volkswillen, also den Willen der jeweils demokratisch ermittelten Mehrheit, über den Rechtsstaat stellt, was gerade in Konfliktsituationen eine große Versuchung darstellen kann. Doch ein politisches System, das so etwas durchgehen ließe, hätte sich als demokratischer Rechtsstaat aufgegeben, denn mit einer Verselbständigung des Demokratieprinzips ließen sich notfalls sogar Grundrechte zur Disposition stellen, die gerade nicht vom Demokratie-, sondern vom Rechtsstaatsprinzip geschützt werden. Sogar die Demokratie kann ausgeliefert werden – im Namen des Volkes. „Plebiszite tragen das Potential in sich, Demokratien demokratisch zu beenden“ (Peter Sloterdijk). Den nostalgisch-reaktionären Hintergrund der Anschauung, dass nur das Volk im Besitze der Wahrheit sei, hat bereits 1927 Hans Kelsen entlarvt. Denn dies sei kaum anders zu begründen „als mit einer religiösmetaphysischen Hypothese, derzufolge das Volk, und nur dieses, auf eine übernatürliche Weise in den Besitz seiner Weisheit gelangt. Das hieße an ein Gottesgnadentum des Volkes glauben, eine Zumutung, ebenso unmöglich wie jene, die das Gottesgnadentum eines Fürsten proklamiert.“ In der parlamentarischen Demokratie hingegen haben sich Regierungen und Abgeordnete – die auch nicht im Besitz der Wahrheit sind, aber nach Abwägung jeweils mehrheitsfähige Lösungen gefunden haben – für die getroffenen Entscheidungen zu verantworten, die Bürger können sie bei der nächsten Wahl sanktionieren. Für Volksentscheide aber kann niemand verantwortlich gemacht werden – und das wiegt umso schwerer, als solche Entscheidungen, auch wenn sie falsch erscheinen, nur schwer oder gar nicht zu verändern sind.

Eine Politik, die vom Volke legitimiert und dem Volke gewidmet ist, bleibt eine ständig neue Herausforderung – mit vorläufigen Lösungen; sie gelten, wenn und weil sie demokratisch zustande kommen und nur so lange, bis andere demokratisch ermittelte Mehrheiten im Rahmen der Verfassung anderes beschließen.