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Kampf gegen die Pandemie : „Viele Corona-Maßnahmen sind rechtswidrig“

Schülerinnen einer neunten Klasse in Bayern mit Mund-Nase-Bedeckung im Unterricht Bild: dpa

Bei der Corona-Quarantäne werde von den Behörden eine „massive Drohkulisse“ aufgebaut, kritisiert die Juristin Andrea Kießling. Die Meinung, die Bürger würden im Kampf gegen die Pandemie komplett „entrechtet“, hält sie aber für „Quatsch“. Ein Interview.

          8 Min.

          Frau Kießling, das Infektionsschutzrecht führte lange ein Schattendasein, jetzt ist es das zentrale Instrument im Kampf gegen das Coronavirus. Wie hat sich dieses Recht entwickelt?

          Stefan Tomik
          Redakteur in der Politik.

          Die Kontrolle von Infektionskrankheiten, die man früher Seuchen nannte, hat eine lange Geschichte. Früher gab es ja keine Therapien, Vorbeugung war die einzige Handlungsmöglichkeit. Eine spezielle Seuchengesetzgebung fehlte aber. Erst eine Cholera-Epidemie in Hamburg 1892 mit mehr als 8000 Toten bewirkte ein Umdenken. 1900 wurde das Reichsseuchengesetz erlassen, zuständig war die Gesundheitspolizei. Schon damals wurde auch die Befugnis geregelt, bestimmte Personen in Quarantäne zu schicken.

          Für welche Krankheiten galt das?

          Für Aussatz, Cholera, Fleckfieber, Gelbfieber, Pest und Pocken. Später kamen weitere Krankheiten dazu. 1961 wurde das Bundesseuchengesetz erlassen. Infektionskrankheiten sollten nicht nur bekämpft, sondern bereits vor dem Ausbruch verhütet werden. Die enormen Fortschritte in der Medizin und die Verbreitung von Impfungen schwächten die Bedeutung des Infektionsschutzrechts jedoch immer weiter. In der öffentlichen Wahrnehmung geriet es in Vergessenheit. Wohl jeder von uns hatte bei der Schuleingangsuntersuchung mal Kontakt mit dem Gesundheitsamt, ansonsten haben die allermeisten damit nichts zu tun. Sie bekommen es auch nicht mit, wenn etwa Masernerkrankungen an das Robert-Koch-Institut gemeldet werden.

          Andrea Kießling forscht an der Ruhr-Universität Bochum zum Recht der öffentlichen Gesundheit und gibt einen aktuellen Kommentar zum Infektionsschutzgesetz heraus.
          Andrea Kießling forscht an der Ruhr-Universität Bochum zum Recht der öffentlichen Gesundheit und gibt einen aktuellen Kommentar zum Infektionsschutzgesetz heraus. : Bild: privat

          In den achtziger Jahren wurde das HI-Virus bekannt. Ein Anwendungsfall für das Bundesseuchengesetz?

          Das wurde tatsächlich ausführlich diskutiert. Auch Aids ließ sich damals ja noch nicht wirksam behandeln. Im Gespräch war, alle Prostituierten und alle, die sich Drogen spritzen, zu regelmäßigen HIV-Tests zu verpflichten. Doch die Mehrheitsmeinung war, dass das ohne konkreten Anhaltspunkt unzulässig wäre. In Bayern dachte man sogar über eine „Kasernierung“ kranker Prostituierter nach, also eine dauerhafte Quarantäne. Dazu ist es natürlich nicht gekommen. Generell hat es sich als effektiver erwiesen, nicht auf Repression gegen die Betroffenen zu setzen, sondern auf Prävention und Aufklärung. HIV wird ja auch ganz anders übertragen als das Coronavirus.

          Im Jahr 2000 wurde das Infektionsschutzgesetz (IfSG) verabschiedet, das noch heute gilt und in zentralen Vorschriften dem Bundesseuchengesetz ähnelt. Hat sich das Gesetz im Kampf gegen die Corona-Pandemie bewährt?

          Leider nicht. Man sollte diese Pandemie zum Anlass nehmen, das IfSG grundlegend zu überarbeiten. Noch nie waren Bürger von so massiven Grundrechtseingriffen wegen einer Infektionskrankheit betroffen. Früher ging es meist um ein lokales Krankheitsgeschehen. Dass nun die ganze Republik mit solchen Maßnahmen überzogen wird, ist beispiellos.

          Was ist problematisch an den Corona-Verordnungen der Bundesländer, die sich ja auf das IfSG stützen?

          Vieles, was dort verfügt wurde, hat im IfSG keine Grundlage. Nehmen Sie die Schließung aller Schulen und Kindergärten. Dass man Gemeinschaftseinrichtungen schließen kann, steht zwar so im Gesetz. Es liegt ja auch nahe, etwa eine Kita dichtzumachen, in der Covid-19-Fälle aufgetreten sind. Da gibt es eine konkrete Gefahr. Aber wenn die Gefahr nur abstrakt besteht, ist die gesetzliche Grundlage überstrapaziert.

          Was ist mit den Ausgangsbeschränkungen in Bayern, unter denen es nur mit „triftigem Grund“ erlaubt war, seine Wohnung zu verlassen?

          Eine Landesregierung kann auf Grundlage des IfSG Menschen verpflichten, einen Ort nicht oder nur unter Bedingungen zu verlassen oder andere Orte nicht oder nur unter Bedingungen zu betreten. Das ist richtig. Aber die überwiegende Auffassung in der Rechtswissenschaft ist, dass es sich dabei um einen konkreten Ort handeln muss. Eine Art Betretungsverbot für den gesamten öffentlichen Raum wäre unverhältnismäßig und kann darauf nicht gestützt werden.

          Auch nicht nach den Gesetzesnovellen im März und Mai aufgrund der Corona-Pandemie?

          Bis zur Novellierung im März stand in dem betreffenden Paragraphen noch, das Betretungsverbot gelte, „bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind“. Die Betroffenen mussten also etwa so lange warten, bis ein Ort desinfiziert wurde, oder Passagiere durften nach einem Infektionsgeschehen ein Kreuzfahrtschiff erst verlassen, nachdem die Infizierten von den anderen getrennt worden waren. Diesen Verweis auf das Vorübergehende hat man im März gestrichen, weil die Politik nach der Kritik in der Rechtswissenschaft offenbar gemerkt hat, dass es so nicht geht. Aber ich sage immer noch: Die Novelle hat zu kurz gegriffen und deckt nicht, was man bei Ausgangsbeschränkungen und Kontaktverboten gemacht hat.

          Es gibt im IfSG eine Generalklausel, die vorsieht, dass die zuständige Behörde bei einer Infektionskrankheit „die notwendigen Schutzmaßnahmen“ ergreift, „soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist“. Geht das etwa nicht weit genug?

          Nehmen wir als Extrembeispiel einen gewöhnlichen grippalen Infekt, der sich im Winter in Kitas und Schulen verbreitet. Dem Wortlaut nach wären die Bedingungen des IfSG erfüllt, aber natürlich wäre es unverhältnismäßig, dann alle Schulen und Kitas zu schließen. Maßnahmen, die derart stark in die Grundrechte eingreifen, darf man nicht auf so eine vage Generalklausel stützen. Dafür braucht es eine Norm, die konkret festlegt, unter welchen Voraussetzungen welche Maßnahmen zulässig sind. Da könnte etwa drinstehen, dass beim Auftreten eines Erregers, der zu schweren klinischen Verläufen einer Erkrankung führt, alle Schulen einer Stadt geschlossen werden können.

          Muss man nicht großzügiger sein mit dem Gesetzgeber, der ja selbst mit einer höchst ungewissen Situation konfrontiert wurde?

          Es könnte sein, dass die Landesregierungen am Anfang der Pandemie ihre Maßnahmen übergangsweise auf die Generalklausel stützen durften, weil eine neue Situation eingetreten war, mit der niemand hatte rechnen können. Das könnte man vertreten, aber die Übergangsfrist ist meiner Meinung nach mittlerweile abgelaufen. Der Bundestag hat das Problem ja erkannt und das Gesetz in einem ordentlichen Verfahren zwei Mal geändert. Danach kann sich niemand mehr auf eine Ausnahmesituation berufen.

          Was heißt das für die Corona-Maßnahmen in Deutschland?

          Die Anfangsphase der Pandemie mag eine Ausnahme gewesen sein. Aber Maßnahmen, die Grundrechte stark einschränken und sich heute noch auf die Generalklausel stützen, sind rechtswidrig, weil es für sie keine tragfähige Grundlage gibt. Das betrifft die strengen Auflagen für Restaurants und die Schließung von Diskotheken, die ja Existenzen bedrohen, die Kontaktdatensammlungen oder die Maskenpflicht für Schüler an ihrem Sitzplatz. Es bleibt nicht viel übrig, was man noch auf die Generalklausel stützen kann: die Maskenpflicht beim Einkaufen etwa oder ein Mindestabstand zu Fremden.

          Bestätigt das jetzt das von Kritikern verbreitete Narrativ der kompletten Entrechtung von Bürgern durch den Staat im Schatten der Corona-Krise?

          Bestimmt nicht, das wäre Quatsch. Viele Gesetze schränken Grundrechte ein, das ist an sich nichts Besonderes. Die meisten Maßnahmen wie auch Kontaktverbote, die Schul- und Kitaschließungen hätte man grundrechtskonform regeln können, indem man konkrete Voraussetzungen und ebenso konkret beschriebene Maßnahmen ins IfSG geschrieben hätte. Das hat der Gesetzgeber bislang jedoch versäumt.

          Und welche Maßnahmen hätte man trotz aller Bemühungen nicht verfassungskonform regeln können?

          Die bayerischen Ausgangsbeschränkungen waren wohl auch unter Corona-Bedingungen unverhältnismäßig und deshalb verfassungswidrig. So etwas wäre nur möglich, wenn schon ein Verlassen des Hauses sofort eine erhöhte Ansteckungsgefahr auslösen würde, weil der Erreger weit über die Luft übertragen wird. Das ist beim Coronavirus zum Glück nicht der Fall.

          Einige Bürger sind ja schon vor Gericht gezogen und haben Recht bekommen. Werden die Gerichte noch weitere Corona-Maßnahmen kippen?

          Solche Entscheidungen ergingen bisher fast immer im Eilverfahren, und da können die Gerichte die Fragen gar nicht so genau prüfen. Sehr oft haben sie entschieden, es müsse offen bleiben, ob die Rechtsgrundlage ausreicht. Manche haben gesagt, es spreche viel dafür. Gerade zu Anfang der Pandemie wurden die Maßnahmen der Behörden oft abgesegnet, wenn sie nicht offensichtlich verfassungswidrig waren wie ein absolutes Versammlungsverbot. Dazu hat sich ja das Bundesverfassungsgericht deutlich geäußert. In letzter Zeit sind die Gerichte kritischer geworden. Ende August hat etwa der Saarländische Verfassungsgerichtshof klar gesagt, dass die dortige Datensammlung zur Kontaktnachverfolgung in Gaststätten nicht auf die Generalklausel des IfSG gestützt werden kann.

          Hinken die Gerichte der Entwicklung hinterher?

          Zu einer gründlichen Überprüfung im eigentlichen Verfahren kam es bislang so gut wie nie, und wenn jemand gegen eine Verordnung klagt, die nur zwei Wochen gilt, erledigt sich die Rechtssache ja schnell von selbst. Die Gerichte haben die Debatte der Rechtswissenschaftler am Anfang, als sie vor allem in juristischen Blogs geführt wurde, vielleicht noch nicht so wahrgenommen, aber jetzt laufen auch die Print-Publikationen an. Ich denke schon, dass sich die Gerichte noch einmal grundsätzlich mit der Frage nach der Rechtsgrundlage auseinandersetzen müssen, auch mit der Frage, ob denn all die Quarantäne-Anordnungen rechtmäßig waren.

          Wie meinen Sie das?

          Ich halte auch die Quarantäneregelung im IfSG für verfassungswidrig. Es gibt im Gesetz einen ausdrücklichen Richtervorbehalt nur für den Fall, dass ein Quarantänebrecher in einer geschlossenen Einrichtung abgesondert werden muss. Trotzdem droht das Ordnungsamt, das die Quarantäne verhängt, dabei auch schon ausdrücklich mit einer hohen Geldbuße und zwangsweiser Absonderung. Da wird eine massive Drohkulisse aufgebaut. Deshalb kommt schon die Quarantäneanordnung meiner Meinung nach einer Freiheitsentziehung gleich, und ein Richter müsste darüber entscheiden. Das würde in der Praxis natürlich einen riesigen Verwaltungsaufwand nach sich ziehen.

          Haben auch die Behörden überschießenden Eifer in der Anwendung des IfSG entwickelt?

          Durchaus. Da wurden ganze Flüchtlingsunterkünfte pauschal unter Quarantäne gestellt. Es wurde gar nicht unterschieden zwischen Infizierten, ihren Kontaktpersonen und jenen, zu denen ein Kontakt eher unwahrscheinlich war. Auch letztere zwei Wochen lang festzusetzen, war nicht gerechtfertigt. Das ist schließlich einer der schlimmsten Grundrechtseingriffe. Nach den Infektionen beim Fleischverarbeiter Tönnies in Rheda-Wiedenbrück hat man in einigen Fällen die Quarantäne einfach noch einmal um Wochen verlängert, ohne zu schauen, ob die Betroffenen Symptome entwickelten. Auch da haben es sich die Behörden zu einfach gemacht.

          Woran liegt es, dass die Behörden das IfSG nach Ihrer Meinung bisweilen falsch auslegen und anwenden?

          Zum einen an fehlender Erfahrung. Noch nicht jedes Gesundheitsamt wird schon einmal die Quarantänenorm angewendet haben – zum Glück, muss man sagen. Zudem sind die Gesundheitsämter oft unterbesetzt und schlecht ausgestattet. Das lässt sich historisch erklären. Gesundheitsämter hatten früher viel umfangreichere Kompetenzen, sie waren etwa auch für Impfungen, für die Schwangeren- und Säuglingsfürsorge zuständig. Im Dritten Reich haben sie die Erb- und Rassenpflege als Aufgabe übertragen bekommen und diese auch sehr eifrig ausgeführt. Der Begriff „Volksgesundheit“ ist dadurch in Verruf geraten – und mit ihm die Gesundheitsämter. Nach dem Krieg hatte die Präventionsarbeit einen schweren Stand. Dass man das auch ganz human machen kann, wurde damals nicht mehr gesehen. Es kam zu einer historischen Zäsur. Impfungen, Schwangeren- und Säuglingsfürsorge machen seitdem niedergelassene Ärzte. Der Öffentliche Gesundheitsdienst wurde total ausgetrocknet.

          Die Fokussierung der Regierung auf einen Impfstoff gegen das Coronavirus hat bei manchen die Befürchtung geweckt, dass es eine Impfpflicht geben könnte, wie sie seit März für Masern gilt. Wäre eine Impfpflicht auch für SARS-CoV2 verfassungskonform?

          Das kann man jetzt noch nicht sagen, denn es sind noch zu viele Fragen unbeantwortet. Wie effektiv wäre der Impfstoff, wie sicher in Bezug auf Nebenwirkungen und Impfschäden? Die Gefährlichkeit des Coronavirus würde wohl für eine Impfflicht reichen – nicht nur, weil Menschen daran schwer erkranken und sterben können, sondern auch, weil immer mehr über Langzeitschäden bekannt wird. Andererseits: Wenn sich freiwillig so viele Menschen gegen Corona impfen lassen würden, dass eine Herdenimmunität erreicht wäre, wäre eine Impfpflicht hinfällig. Bei Masern gibt es diese Herdenimmunität erst ab 95 Prozent, beim Coronavirus anscheinend schon bei 60 bis 80 Prozent. Man würde das Verhalten der Menschen sicher erst einmal eine Zeitlang beobachten müssen und könnte auch durch Kampagnen mehr Menschen zum Impfen bewegen. Dann käme es auf die anderen vielleicht gar nicht mehr an.

          Dr. Andrea Kießling ist Akademische Rätin auf Zeit und forscht an der Ruhr-Universität Bochum zum Recht der öffentlichen Gesundheit. Sie gibt einen Kommentar zum Infektionsschutzgesetz heraus, der soeben im Verlag C.H. Beck erschienen ist.

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