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Finanzreform 2020 : Wasserträger der Nation

  • -Aktualisiert am

Einfach rein greifen und einsacken: So sehen die Geberländer den Länderfinanzausgleich Bild: dpa

Bis 2016 soll der Länderfinanzausgleich neu geregelt werden. Doch eine Einigung wird schwierig, denn die Nehmerländer wollen am Ende auf nichts verzichten müssen. Ein Konzept gibt es bislang auch nicht.

          Die Ministerpräsidenten sind im Wort. Im Oktober 2012 vereinbarten sie auf dem Ettersberg bei Weimar, bis zum Sommer dieses Jahres die Eckpunkte für die „Finanzreform 2020“ festzulegen und bis zum Sommer 2016 die Verhandlungen mit dem Bund über die Neuregelung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern abzuschließen. Im vorigen Dezember haben sie zudem beschlossen, dass bis zur nächsten Ministerpräsidentenkonferenz an diesem Donnerstag ein Konzept zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen vorliegen soll. Denn 2020 enden der Solidarpakt II für den Osten sowie das Gesetz zum Länderfinanzausgleich für alle Länder, und es greift die grundgesetzliche Schuldenbremse. Doch von einem Konzept kann bislang keine Rede sein. Maximalforderungen stehen sich scheinbar unversöhnlich gegenüber.

          Dem Bund soll es recht sein. Einigten sich die Länder nicht mit ihm, bliebe es zwar bei der gegenwärtigen Systematik der Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern. Doch der Bund behielte von 2020 an die Einnahmen aus dem Solidaritätszuschlag von dann vermutlich 19 Milliarden Euro, während der Solidarpakt II, mit dem die Nachteile Ostdeutschlands aus 40 Jahren Sozialismus ausgeglichen wurden, ausgelaufen sein wird und die Einnahmen der östlichen Länder auf das Niveau der finanzschwachen westlichen Länder abgesunken sein werden. Zur gleichen Zeit wird die Schuldenbremse den Ländern den vermeintlichen Ausweg in die grenzenlose Kreditaufnahme verstellen.

          Bei der Neuregelung der Finanzbeziehungen geht es um weit mehr als einen Streit zwischen Ost und West oder Nord und Süd oder Reich und Arm oder allein um den Länderfinanzausgleich. Letzterer ist nämlich nur ein Teilschritt in einer mathematischen Kaskade, die einem barocken Wasserspiel ähnelt, mit einem Sammelbecken für Steuermittel am Berg, Terrassen und Kaskaden am Hang sowie Wasser spendenden Quellen und Fontänen im Tal. Wie in den Bächen, Brunnen und Wassertreppen eines fürstlichen Gartens fließen die öffentlichen Mittel zu Tal, um sich wohl kalkuliert zu trennen, neu zu mischen und am Ende sechzehn Länderbecher zu füllen.

          Zwar sind die Becher am Ende fast gleich gefüllt, denn das Ziel sind zwar nicht einheitliche, doch „gleichwertige Lebensverhältnisse“ in ganz Deutschland, aber manchem Landesherrn erscheint das Glas stets halb leer, und ein anderer sieht vielleicht nicht, wie sich die Wasserträger - aus eines anderen Herrn Land - nach Kräften mühen, die Becken oben am Berg reichlich zu füllen, damit am Ende ein jeder genug hat.

          Unvorstellbare Summen

          Die Dimension des fiskalischen Reservoirs ist kaum vorstellbar groß. Das Volumen der öffentlichen Haushalte belief sich 2014 nach Angaben des Statistischen Bundesamtes auf 1240 Milliarden Euro. Knapp die Hälfte davon floss in die Kassen der Sozialversicherung, und 644 Milliarden Euro zählten die Statistiker an „kassenmäßigen Steuereinnahmen“. Davon flossen im vergangenen Jahr dem Bund 102 Milliarden Euro als „Bundessteuern“ zu, darunter der Solidaritätszuschlag mit gut 15 Milliarden Euro, aber auch die Tabaksteuer, die einen ähnlichen Beitrag brachte. Allein schon Begriffe wie Kaffeesteuer, Schaumweinsteuer und Alkopopsteuer legen nahe, dass der Bundesstaat die Lust und Laster seiner Bürger gern zu teilen weiß.

          Den Ländern stehen die (ausgesetzte) Vermögensteuer, das steigende Volumen der Erbschaft- und Grunderwerbsteuer, aber auch eine Kompensation für die auf den Bund übergegangene Kraftfahrzeugsteuer sowie Steuern auf Glücksspiel und Bier als „Landessteuer“ zu. Insgesamt beliefen sich die Landessteuern 2014 auf 17,6 Milliarden Euro. An Gemeindesteuern wurden knapp 58 Milliarden Euro erhoben. Sie flossen vor allem als Grundsteuer von Mietern und Eigentümern und als Gewerbesteuer. Das größte Sammelbecken hat der Staat für die Gemeinschaftsteuern gebaut, in das Lohn-, Einkommen- und Abgeltungsteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer fließen.

          Im vergangenen Jahr nahm der Staat 462 Milliarden Euro an Gemeinschaftsteuern ein, um diese dann schließlich auf Bund, Länder und zu einem Teil an die Gemeinden zu verteilen. Im bundesstaatlichen Finanzausgleich fließen die Gemeinschaftsteuern - unter Berücksichtigung der Landessteuern - über vier Stufen, wobei die letzte eine Doppelstufe ist. Es sind also eigentlich fünf Stufen, von denen die letzte einen Teil des Finanzstroms nach Osten lenkt.

          In der ersten Stufe teilen Bund und Länder die Gemeinschaftsteuern aus deren großem Reservoir „vertikal“ in drei kleineren Becken unter sich auf und lassen daran auch die Gemeinden teilhaben. Bund und Länder teilen sich die Einkommensteuer mit je 42,5 Prozent. 15 Prozent der Einkommensteuer fließen den Gemeinden zu. Die Körperschaftsteuer bekommen Bund und Länder je zur Hälfte. Von der Umsatzsteuer flossen dem Bund im vergangenen Jahr 53 Prozent zu, den Ländern 45 Prozent und den Gemeinden zwei Prozent. Werden die Landessteuern nach ihrem örtlichen Aufkommen und der Länderanteil aus den Gemeinschaftsteuern ohne Umsatzsteuer addiert, hatte ein Hamburger im vergangenen Jahr 155,9 Prozent der Steuerkraft eines Durchschnittsdeutschen, ein Bayer 129,7 Prozent und ein Hesse 122,4 Prozent. Am Ende der Reihe standen der Sachse (54,7 Prozent), der Thüringer (53,3 Prozent) und der Sachsen-Anhalter (52,6 Prozent). Doch dabei soll es nicht bleiben.

          Bayern zahlte 2014 fast fünf Milliarden Euro

          Nun fließen alle Steuern der Länder dem „horizontalen Finanzausgleich“ zu. Dazu leiten die Länder zunächst ihren Anteil an der Umsatzsteuer ab und verteilen mindestens drei Viertel davon nach der Einwohnerzahl auf die sechzehn Länder. Aber bis zu ein Viertel des Umsatzsteueranteils wird als „Ergänzungsanteil“ an jene Länder geleitet, deren Einnahmen aus Einkommen- und Körperschaftsteuer, aber auch aus den Landessteuern je Einwohner unter dem Länderdurchschnitt liegen. Der „Umsatzsteuervorwegausgleich“ hat also schon eine ausgleichende Wirkung, um die Länderbecher am Ende annähernd gleich zu füllen. Den größten Beitrag zu dieser Umverteilung der Umsatzsteuer leisten in absoluten Zahlen die bevölkerungsreichen und kaufkraftstarken Länder Nordrhein-Westfalen, Bayern und Baden-Württemberg. Den größten Nutzen ziehen daraus Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen.

          Nach dem Umsatzsteuervorwegausgleich ist die Finanzkraft der Länder schon weitgehend angeglichen. Zwar ragen Hamburg, Bayern, Hessen und Baden-Württemberg immer noch heraus, aber alle anderen Länder bewegen sich im schmalen Band zwischen 92,7 Prozent (Sachsen-Anhalt und Thüringen) und 94,1 Prozent (Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz).

          In der nächsten Stufe des horizontalen Finanzausgleichs folgt der eigentliche Länderfinanzausgleich. Ausgangspunkt der Berechnung des Finanzstroms in diesem Teil des Gesamtwerks ist die Finanzkraft eines Landes je Einwohner. Die Finanzkraft wiederum speist sich rechnerisch aus der Summe der Einnahmen eines Landes aus allen Steuerquellen und aus 64 Prozent der Summe der Einnahmen seiner Gemeinden. Die Architekten des Länderfinanzausgleichs unterstellen im Grundsatz, dass jeder Einwohner eines Landes denselben Finanzbedarf hat. Doch keine Regel ohne Ausnahme.

          Für die Einwohner der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg unterstellen die Politiker wegen ihrer Dichte einen um 35 Prozent höheren Finanzbedarf. Auch den dünn besiedelten Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt wird wegen ihrer Leere ein höherer Finanzbedarf zugestanden. Schließlich werden die Finanzmittel nach einem linear-progressiven Tarif so umverteilt, dass Geld aus den finanzstarken Ländern an die finanzschwachen Länder fließt. 2014 gab Bayern 4,85 Milliarden Euro in diese Stufe des Finanzausgleichs, Baden-Württemberg 2,36 Milliarden Euro, Hessen 1,76 Milliarden Euro und Hamburg 0,055 Milliarden Euro. Der mit Abstand größte Nehmer war Berlin mit 3,49 Milliarden Euro.

          Das neue Modell muss die alte Finanzpower haben

          Nachdem die Länder sich untereinander geholfen haben, ihre Finanzkraft einander anzugleichen, hilft der Bund mit dem vertikalen Finanzausgleich aus zwei Reservoiren. Zunächst lässt er „Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen“ zufließen, um den „allgemeinen Finanzbedarf“ jener Länder decken zu helfen, deren Finanzkraft nach der Umsatzsteuerverteilung und dem Länderfinanzausgleich noch unter 99,5 Prozent der durchschnittlichen Finanzkraft liegt. Der Bund füllt das Landessteuerbecken nicht bis zum Durchschnitt auf, sondern nach den Worten des Bundesfinanzministeriums wird „die Unterschreitung bis zu 77,5 Prozent“, also bis knapp unter den Durchschnitt, „aufgefüllt“.

          Sobald der Bund das Becken in der ersten Stufe des vertikalen Finanzausgleichs aufgefüllt hat, ist das Niveau der Finanzkraft aller Länder auf 101,2 Prozent gestiegen. Vorne liegen noch immer die Bayern, die Hessen und die Baden-Württemberger. Aber alle anderen Länder, ob Ost oder West, klein oder groß, Stadtstaat oder Flächenland, liegen auf nahezu einem Niveau.

          In der letzten Stufe der Umverteilung schießt der Bund seine „Sonderbedarfsergänzungszuweisungen“ (Sobez) zu, die nicht den allgemeinen, sondern den besonderen Bedarf decken sollen. Es gibt eine Zuweisung wegen „überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung“ von einer halben Milliarde Euro zum Ausgleich der hohen Kosten einer eigenen Legislative und Exekutive in kleinen Ländern. Vor allem verbergen sich hinter den Sobez aber die Mittel zur Überwindung der teilungsbedingten Lasten sowie zum Ausgleich der Lasten durch strukturelle Arbeitslosigkeit an die ostdeutschen Länder und Berlin. Zusammen mit dem Fonds Deutsche Einheit der Jahre 1990 bis 1994, dem Solidarpakt I und dem „Aufbau Ost“ von 1995 bis 2004 sowie dem Solidarpakt II (2005 bis 2019) werden dies nach Angaben der Beauftragten der Bundesregierung für die neuen Länder am Ende 344 Milliarden Euro sein. Vergangenes Jahr flossen etwa 6,6 Milliarden Euro an Sobez an die östlichen Länder und Berlin. Der Solidarpakt II endet 2019. Dann fließen diese Mittel zum letzten Mal, und die Einnahmen der ostdeutschen Länder werden auf dem Niveau der meisten westdeutschen Länder angelangt sein, das nahe der 100-Prozent-Marke der Finanzkraft aller Länder liegt.

          Das reicht aber weder den finanzschwachen Westländern noch den Ostländern, während die Geberländer eine Entlastung wollen. Thüringen etwa erhält - zusätzlich zu allen anderen Zuflüssen - in diesem Jahr noch 1,1 Milliarden Euro an Solidarpaktmitteln insgesamt, 2016 werden es 956 Millionen Euro sein, 2017 noch 852 Millionen Euro, im folgenden Jahr 737 Millionen Euro und 2019 letztmals 629 Millionen Euro. Die Landesregierung schließt daraus auf einen zusätzlichen Finanzbedarf von etwa 700 bis 800 Millionen Euro im Jahr, „der im Rahmen der anstehenden Reform gedeckt werden muss“. Thüringens Finanzministerin Heike Taubert (SPD) will ein Modell finden, um „das Volumen der alten Zuschüsse zu erhalten und zu dynamisieren“. Nicht sieben Milliarden Euro, wie von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) angeboten, sondern elf Milliarden seien nötig. Taubert sagt: „Wir wollen nicht auf den Sankt-Nimmerleins-Tag bevorzugt werden, weil wir Ostdeutsche sind, sondern wir wollen aufgrund unserer Wirtschafts- und Steuerkraft gleichberechtigt berücksichtigt werden.“

          „Kommt raus aus den Schützengräben“

          Sie wirbt um Verständnis für Nordrhein-Westfalen, „dieses stolze Land“, dem wegen seiner Verschuldung häufig unrecht getan werde. Aber den Wegfall des Umsatzsteuervorwegausgleichs, wie ihn Ministerpräsidentin Hannelore Kraft (SPD) fordert, um weniger abgeben zu müssen und im Länderfinanzausgleich nicht mehr als Bittsteller dazustehen, lehnt Taubert kategorisch ab. Das Ausgleichssystem unter den Ländern solle „gar nicht so intensiv verändert werden“.

          Taubert verweist auf den Bevölkerungsverlust in ihrem Land. Vor allem die Gutqualifizierten seien gegangen und hätten die Nachbarländer im Süden und Westen bereichert und „es blieben die Menschen mit gebrochenen Erwerbsbiographien“. Taubert schließt sich der Forderung aller ostdeutschen und aller westdeutschen finanzschwachen Länder an, die Finanzkraft der Gemeinden nicht - wie bisher - mit 64 Prozent im horizontalen Ausgleich unter den Ländern zu berücksichtigen, sondern zu 100 Prozent.

          Das wiederum ist für ihren Nachbarn, Hessens Finanzminister Thomas Schäfer (CDU), inakzeptabel. Das ganze System ist für Schäfer aus dem Gleichgewicht geraten. Es setze falsche Anreize. Strenge sich ein finanzschwaches Land an, habe es am Ende weniger in der Kasse. Einst, sagt Schäfer, hätten sich Geber- und Nehmerländer etwa die Waage gehalten. Heute gebe es faktisch nur noch drei Geberländer und zahlreiche Nehmerländer. Über die angemessene Bewertung der kommunalen Finanzkraft könne man ebenso reden wie über den Umsatzsteuervorwegausgleich.

          „Aber wir müssen die mentale Blockadehaltung überwinden. Wenn Nordrhein-Westfalen sagt, der Umsatzsteuervorwegausgleich muss weg, und wenn die neuen Länder sagen, er muss bleiben, dann sind wir am Ende, bevor es begonnen hat“, sagt Schäfer. Es wäre „unverantwortlich“, die Bund-Länder-Finanzbeziehungen erst nach der Bundestagswahl 2017 zu verhandeln, „wenn das System für 2020 scharfgeschaltet werden soll“. Schäuble habe schon gedroht, die Befristung der Regeln der Finanzbeziehungen zu entfristen. Das, sagt Schäfer, sei für den Bund die günstigste Lösung und für die Länder das Signal: „Kommt raus aus den Schützengräben.“

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