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Expertise von außen : Schlecht beraten?

Ein Untersuchungsausschuss prüft bis zum Sommer die Unregelmäßigkeiten im Verteidigungsministerium von Ursula von der Leyen (CDU). Bild: dpa

Nicht nur das Verteidigungsministerium nimmt regelmäßig die Hilfe externer Berater in Anspruch – und zahlt dafür viel Geld. Ist Expertise von außen in der Politik notwendig? Oder riskiert der Staat damit seine Handlungsfähigkeit?

  • -Aktualisiert am
          6 Min.

          Mitten in die Berateraffäre um Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen (CDU) platzte Anfang vergangener Woche eine neue Zahl: Die Bundesregierung soll seit 2006 mindestens 1,2 Milliarden Euro für den Einsatz externer Berater ausgegeben haben. Das geht aus einer Antwort des Bundesfinanzministeriums auf eine Anfrage des Linken-Abgeordneten Matthias Höhn hervor. Das Verteidigungsministerium taucht in der Statistik mit 34 Millionen Euro allerdings relativ weit unten auf. Anders als es Zahlen Anfang Dezember vermuten ließen: Da hatte das Ministerium in einer anderen Antwort auf eine parlamentarische Anfrage das Volumen der laufenden Rahmen- und Einzelverträge noch mindestens auf das Sechsfache (207 Millionen Euro) beziffert.

          Die hohen Summen, die in die Beraterbranche fließen, eignen sich hervorragend zur Skandalisierung. Deutschland sei eine Berater-Republik, hieß es schon in den 1990er Jahren. Schnell kommt da der Verdacht auf, dass die Regierung Geld verschwende und sich angreifbar mache für Interessen von Unternehmen. Trotz dieser Kritik verlassen sich die Regierungsbehörden aber offenbar weiter stark auf die Expertise von außen – der öffentliche Sektor wird zunehmend vom privaten überlappt. Ein fragwürdiger Trend, finden Kritiker. Sie fürchten, dass private Akteure so exklusiven Zugriff auf Politik erhalten könnten.

          Die Bundesregierung beschäftigt etwa 20.000 Mitarbeiter. Trotzdem könne der Einsatz von externen Beratern sinnvoll sein, etwa wenn eine andere Perspektive benötigt werde, sagt Marco Althaus, Professor für Politische Kommunikation an der Hochschule für öffentliche Verwaltung in Ludwigsburg. „Je neuer und spezialisierter eine Materie ist, desto unwahrscheinlicher ist es, dass der Experte schon im Haus sitzt.“ Gerade bei Projekten, die auf kurze Zeit angelegt sind, lohne es sich nicht, Fachleute ständig auf Vorrat zu engagieren.

          Staatliche Handlungsfähigkeit bedroht?

          Zwar obliegt die Auftragsvergabe den Ministerien selbst, doch der Bundesrechnungshof hat das Recht, diese Verhältnisse zu externen Beratern jederzeit zu überprüfen. Da jedoch die Kapazitäten fehlen, alle umfangreichen Verträge zu sichten, verlasse sich die Behörde auf ein Stichprobensystem, so ein Sprecher gegenüber FAZ.NET. Beraterleistungen seien stets kritisch zu hinterfragen. Der Bundesrechnungshof warnt vor „einer schleichenden Erosion staatlicher Handlungsfähigkeit“, wenn bestimmtes Wissen und Kernaufgaben an Privatunternehmen ausgelagert werden. Privatinteressen dürften nicht das gemeinwohlorientierte Interesse überlagern.

          Auf FAZ.NET-Anfrage wiesen die betroffenen Ministerien die Kritik am Ausmaß der Berater-Einsätze zurück. Sowohl Sprecher aus dem Verteidigungs- als auch aus dem Arbeitsministerium teilten mit, dass die vom Finanzministerium erhobene Statistik neben Ausgaben für externe Berater auch Kosten für sogenannte Unterstützungsleistungen umfasse. „Die gesamte Summe als Ausgaben für Beratungsleistungen einzustufen, wäre also grundlegend falsch“, betonte ein Sprecher des Arbeitsministeriums. Zu „Unterstützungsleistungen“ zählen etwa Forschungsaufträge wie technische Studien, Wirtschaftsprüfung oder juristische Gutachten.

          Das Finanzministerium erklärt seine hohen Ausgaben für Berater in den Jahren 2016 und 2017 damit, dass es im Informations-Technik-Zentrum Bund die IT-Technologien dreier Ministerien zusammengelegt habe. Dafür habe man umfangreiche IT-Dienstleistungen einkaufen müssen, sagte ein Sprecher. Aus dem Innenministerium, das in der Statistik des Finanzministeriums die zweithöchsten Kosten für Berater aufweist, hieß es auf Nachfrage, Expertise von außen werde nur für temporäre Unterstützung eingeholt – wesentliche Entscheidungen blieben der Behördenleitung vorbehalten.

          Ähnlich äußerte sich von der Leyens Verteidigungsministerium, das in der Berateraffäre derzeit besonders im Zentrum der Kritik steht. Berater würden als „punktuelle Impulsgeber“ im zeitlich klar begrenzten Rahmen beauftragt, der sich zumeist in Monaten statt Jahren bemesse, sagte ein Sprecher des Ministeriums. Grundsätzlich seien die Aufträge im Wettbewerb zu vergeben, Ausnahmen nur in Einzelfällen vorgesehen. Das Verteidigungsministerium bindet die Externen demnach bei „konkreten Entscheidungssituationen“ ein, um „praxisorientierte Handlungsempfehlungen“ zu geben. Das Auswärtige Amt wiederum bestätigte gegenüber FAZ.NET, seit 2006 externes Fachwissen für etwa 26 Millionen Euro eingekauft zu haben, wollte die Zahl jedoch nicht aufschlüsseln.

          Gerade im Verteidigungsministerium hat sich der Umgang mit Beratern längst zu einem Politikum entwickelt. Ministerin Ursula von der Leyen wird vorgeworfen, ihre Behörde eng an einige große Beraterunternehmen gebunden zu haben. Bereits 2014 machte sie Katrin Suder, eine ehemalige Mitarbeiterin des Unternehmensberaters McKinsey, zur Rüstungsstaatssekretärin. Danach landeten vermehrt öffentliche Aufträge aus dem Ministerium in privaten Händen, auch bei McKinsey. So steht es in einem Gutachten des Bundesrechnungshof, das dem „Spiegel“ vorliegt. Darin heißt es weiter, Aufträge für Externe seien offenbar „freihändig“, also ohne formelle Ausschreibung, vergeben worden. Bei der Opposition sorgte das für heftige Kritik: Grünen-Politiker Tobias Lindner sprach gegenüber der „Welt“ von „Buddy-Netzwerken“ im Verteidigungsministerium.

          Undurchsichtiges „Beraterdickicht“

          Angesichts der Vorwürfe hat von der Leyen bereits Fehler bei der Vergabe von Beratungsverträgen eingestanden. In einem Interview mit dem „Stern“ sagte sie: „Die Art und Weise, wie die Beratungsleistungen abgerufen worden sind, war in Teilen nicht in Ordnung. Da müssen wir ran.“ Die Opposition hat inzwischen einen Untersuchungsausschuss initiiert, der die Beraterverträge im Verteidigungsministerium aufarbeiten soll. Britta Haßelmann, die parlamentarische Geschäftsführerin der Grünen-Bundestagsfraktion, bezeichnete die Zustände als ein undurchsichtiges „Beraterdickicht“. In der Bundesregierung und im Verteidigungsministerium mangele es derzeit am Aufklärungswillen, so Haßelmann.

          Auffällig ist, dass unter von der Leyen auch die Beraterkosten in anderen Ministerien unter ihrer Leitung signifikant angestiegen sind. Lagen die Ausgaben vor und nach ihrer Amtszeit im Arbeitsministerium im einstelligen Millionenbereich, waren es in ihrer Amtszeit bis zu 27 Millionen Euro. Unter von der Leyen als Familienministerin stiegen die Kosten für externe Berater auf 15 Millionen Euro. Diese Zahlen ergeben sich aus der Antwort des Finanzministeriums auf die Kleine Anfrage der Linken.

          Das tatsächliche Vertragsvolumen für Berater in den Bundesministerien ist unterdessen vermutlich noch weitaus höher als die vom Finanzministerium ermittelten 1,2 Millionen Euro. Die Statistik ist wenig verlässlich, da sie für die Jahre bis 2014 erhebliche Lücken aufweist. Die maßgeblichen Akten müssen nach den geltenden Verwaltungsvorschriften nur fünf Jahre aufbewahrt werden, wie die Parlamentarische Staatssekretärin Bettina Hagedorn in ihrer Antwort auf die Anfrage erklärt.

          Die aktuelle Debatte über externe Berater beschränkt sich unterdessen häufig darauf, dass Richtlinien und Vergabeverfahren verletzt werden. Kritiker stellen die Einbindung privater Berater in die Politik jedoch auch grundlegend infrage. Sie bemängeln, dass private Akteure etwa in sogenannten öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPPs) immer mehr politische Gestaltungsmacht erhalten und befürchten, dass sie das Gemeinwohl mit wirtschaftlichen Eigeninteressen ersetzen könnten wie beim umstrittenen ÖPP Projekt der Hamburger Elbphilharmonie. Dadurch, so die Befürchtung der Kritiker, könne die demokratische Legitimität politischer Entscheidungen untergraben werden.

          Timo Lange von „Lobbycontrol“ findet es bedenklich, wenn Ministerien der Bundesregierung wesentliche Aufgaben auslagern. Dies könne zu Abhängigkeitsverhältnissen führen, auch wenn externes Wissen nicht grundsätzlich „Teufelszeug“ sei, wie Lange sagt. Anwaltskanzleien und Beratungsunternehmen seien aber nicht die Orte, um gesellschaftsrelevante Entscheidungen zu treffen, da sie nicht das Gemeinwohl repräsentierten.

          Ein Beratungsauftrag sei nie vollständig unabhängig, sagt der Ludwigsburger Professor für öffentliche Verwaltung Marco Althaus. Ein Ministerium verfolge auch eigene Interessen und instrumentalisiere daher die Sachexpertise zum Teil politisch. So vergebe das Umweltministerium einen Auftrag zum Beispiel eher an ein industriekritisches Beratungsunternehmen. Ein Beispiel dafür sei die Debatte um das Fracking gewesen, ein Verfahren zur Erdgasförderung. „Die Ressorts haben sich die gegenteiligen Gutachten der Berater quasi um die Ohren geworfen“, so Althaus. Trotzdem könne eine Debatte dieser Art am Ende zu einer gemeinwohlorientierten Entscheidung führen.

          Mehr oder weniger Expertise nötig?

          Dass externe Berater jedenfalls immer tiefer in politische Entscheidungsprozesse verwickelt werden, ist laut Timo Lange von Lobbycontrol ein Effekt der Sparpolitik der letzten 30 Jahre und der Verschlankung von Staat und Regierungsapparat. Für den Präsidenten des Bundesverbands Deutscher Unternehmensberater (BDU), Ralf Strehlau, sind es genau diese Defizite in den Regierungsbehörden, die Unternehmensberater kompensieren könnten. Dass Berater einen zu großen Einfluss in der Politik gewinnen, bezweifelt der BDU-Präsident. „Wir greifen typischerweise nicht in die gesetzgebenden Verfahren ein.“ Unternehmensberatung sei keine Lobbyarbeit. Die Millionenbeträge für externe Expertise in der Bundesregierung erscheinen laut Strehlau vielleicht auf den ersten Blick hoch, seien im internationalen Vergleich aber niedrig. „Wir brauchen nicht weniger, sondern mehr externe Expertise auch in der öffentlichen Verwaltung“, findet Strehlau.

          Externe Berater sitzen auch in Kommissionen, Beiräten und Arbeitskreisen der Bundesregierung. Wie die „Bild“ am Montag mit Berufung auf eine Anfrage der FDP-Abgeordneten Katharina Willkomm berichtete, kosten diese Experten-Kommissionen mindestens 23 Millionen pro Jahr. 

          Seit 2006 hat die Bundesregierung mehr als 6000 Verträge mit externen Beratern geschlossen. Nicht alle davon seien für die Regierungsarbeit zwingend nötig gewesen, sagt Marco Althaus. Zum Teil betrieben die Ministerien mit den Berateraufträgen auch Symbolpolitik. „Der Bürger erwartet, dass die Regierung ein nie stillstehender Motor ist und kein politisches Vorgehen ausschließt.“ Auch wenn Experten manche Wege schon von vorneherein ausschließen könnten, würden die Ministerien trotzdem noch Gutachten in Auftrag geben und Pilotprojekte starten. „Die Regierung will damit nur zeigen, dass sie politisch handelt.“

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