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Mit dem Losverfahren die Demokratie retten?

Von SEBASTIAN SCHEFFEL
Foto: Jan Hagelstein

08.07.2019 · Viele Bürger sind unzufrieden mit dem politischen System. Aber anstatt ihrem Ärger freien Lauf zu lassen, wollen sie die Demokratie neu denken – der Zufall soll dabei helfen.

E s hat sich viel Frust angestaut, der schon nach wenigen Minuten aus einer Frau herausbricht. Sie habe da mal eine Frage zu Volksabstimmungen, sagt sie. Aus der Frage wird eine lange Ausführung darüber, was sie an der Demokratie in Deutschland stört. Hier spricht aber keine Wutbürgerin, wie sie sich bei AfD und Pegida sammeln. Die Frau ist eine von rund 40 Menschen, die zur Regionalkonferenz des Bürgerrats Demokratie nach Koblenz gekommen sind. Der Bürgerrat ist eine Initiative des Vereins „Mehr Demokratie“ und der Schöpflin-Stiftung. Bürger sollen Lösungen finden, wie das politische System gestärkt und weiterentwickelt werden kann – die Rettung der Demokratie ist das Ziel.

Sieht man von den kleinen Rändern links und rechts ab, die mehr oder weniger offen die Demokratie ablehnen, galt lange ein Grundkonsens in der Bundesrepublik, dass man die beste Regierungsform gefunden habe. Der scheint sich nun aufzulösen. Hubertus Buchstein, Professor für Politische Theorie an der Universität Greifswald, bestätigt das: „Die generelle Zustimmung zur Idee der Demokratie ist in der Vergangenheit in der Bundesrepublik eher gestiegen, aber die Zustimmung zur real existierenden Demokratie bröckelt. Vor allem liberale Demokratien in Europa sind in Krisen geraten.“ Möglicherweise sei das nur eine Konjunkturflaute, vielleicht aber auch Teil einer größeren Entwicklung.

Fragt man die Menschen in Deutschland, wie gut die Demokratie in Deutschland funktioniert, ist das Ergebnis alarmierend. In der Leipziger Autoritarismus-Studie von Heinrich-Böll- und Otto-Brenner-Stiftung kommt das deutsche System nur auf eine Zustimmung von rund 50 Prozent. Aber fast alle Befragten bekennen sich zur demokratischen Idee.

Auch bei den Diskussionen in Koblenz bestätigt sich der Eindruck, dass die Bürger unterscheiden zwischen Idee und Umsetzung. Als es darum geht, die Stärken einer Demokratie zu nennen, schreiben die Teilnehmer viele Stichworte auf ihre Zettel: Meinungsfreiheit, Minderheitenschutz, Stabilität, eine unabhängige Justiz. Ausreichend gehört von der Politik fühlen sich trotzdem viele nicht: „Ich finde, es wird gegen den Willen des Volkes regiert“, sagt ein Teilnehmer. Ein anderer: „Nach Wahlen sagen die Politiker immer, dass die Bürger entschieden hätten. Aber es gibt so viele Menschen, die gar nicht wählen.”

Diese Gefühle werden durch Diagnosen von Politikwissenschaftlern gestützt. Roland Lhotta, Professor für das politischen System der Bundesrepublik Deutschland an der Helmut-Schmidt-Universität in Hamburg, stellt fest: „Parteien verlieren zunehmend den Kontakt zu Wählern und konzentrieren sich – vor allem in deren Wahrnehmung – darauf, Machtpositionen zu sichern. Problemorientierte Politik rückt in der Wahrnehmung der Wähler dagegen in den Hintergrund. Das führt zu immer größeren Defiziten in der Repräsentationsfunktion und vor allem bei den Volksparteien zu einem erheblichen Mitglieder- und Wählerschwund.“

Den meisten Politikern sind die Probleme durchaus bewusst, sie versuchen das politische System mit kleinen Schritten weiterzuentwickeln. Seit der Bundestagswahl 2017 muss sich die Kanzlerin drei Mal im Jahr den Fragen der Abgeordneten stellen, in Brandenburg wurde im Januar eine Frauenquote für Listenplätze bei Wahlen eingeführt und auch im Bund wird – bislang ergebnislos – seit vielen Jahren darüber diskutiert, wie das Wahlrecht überarbeitet werden kann. Die Regierungsparteien CDU, CSU und SPD haben im Koalitionsvertrag festgeschrieben, dass sie weitere Reformvorschläge erarbeitet wollen.

Bürgerbeteiligung im Koalitionsvertrag, S. 163

XIII. Zusammenhalt und Erneuerung – Demokratie beleben

1. Bürgerbeteiligung

Wir werden eine Expertenkommission einsetzen, die Vorschläge erarbeiten soll, ob und in welcher Form unsere bewährte parlamentarisch-repräsentative Demokratie durch weitere Elemente der Bürgerbeteiligung und direkter Demokratie ergänzt werden kann. Zudem sollen Vorschläge zur Stärkung demokratischer Prozesse erarbeitet werden.

Der sächsische Ministerpräsident Michael Kretschmer (CDU) schlug erst kürzlich einen „Volkseinwand“ vor. Demnach sollten praktisch alle Gesetze des Landtages durch eine Volksabstimmung gekippt werden können. Marco Buschmann, Parlamentarischer Geschäftsführer der FDP, findet diesen Vorschlag zu destruktiv ausgerichtet. Auch er hat Positionspapiere zur Reform von Grundgesetz und Parlament erarbeitet. Sie enthalten ebenfalls vor allem kleinteilige Vorschläge. Manche von ihnen sind sicher sinnvoll – aber kann damit die Demokratie gerettet werden?

Grundlegendes wollen die wenigsten Politiker antasten. Dass gewählte Abgeordnete im Parlament die Bürger vertreten und an deren Stelle Entscheidungen treffen, gilt als Heiligtum der Demokratie. Dabei ist Demokratie dem Wortsinn nach ein schlankes Konzept: Festgelegt ist nur, dass alle Macht vom Volk ausgeht. Das, was heute in der westlichen Welt mit Demokratie gemeint ist, ist nur eine bestimmte Ausprägung davon – eine parlamentarische und repräsentative Demokratie, die durch Wahlen organisiert wird.

Doch diese Interpretation von Demokratie wird immer mehr in Zweifel gezogen. „Es gibt heute einen Dissens darüber, wie Demokratie ausgestaltet werden soll“, stellt Politik-Professor Hubertus Buchstein fest. Für eine alternative Interpretation greifen immer mehr Menschen auf eine alte Idee zurück, die heute auf den ersten Blick undemokratisch anmutet. Im antiken Athen, gerne als „Wiege der Demokratie“ bezeichnet, wurden wichtige Ämter nicht durch Wahlen, sondern durch Auslosen besetzt. So entstand zum Beispiel der Rat der 500, ein parlamentähnliches Gremium, das Gesetzesvorschläge erarbeitete und aus dem die Regierung hervorging.


„So gilt es, wie ich sage, für demokratisch, dass die Besetzung der Ämter durch das Los geschieht, und für oligarchisch, dass sie durch Wahl erfolgt.“
ARISTOTELES

Historische Quellen belegen vor allem zwei Gründe für dieses Vorgehen: Größtmögliche Gleichheit zwischen allen Bürgern (Frauen und Sklaven wurden aber nicht als solche gezählt), weil jeder mit der gleichen Wahrscheinlichkeit ausgelost werden konnte. Und man versprach sich davon, Bestechungsversuche verhindern zu können. Das galt insbesondere für die Richterposten, die ebenfalls durch Losen besetzt wurden.

Auch in der Renaissance war dieses Prinzip weit verbreitet. In vielen italienischen Stadtstaaten wie Venedig, Florenz und Bologna wurden komplexe Losverfahren entwickelt. Durch den florierenden Handel in Europa gelangte die Idee auch nach Frankfurt am Main. In Spanien wurde das Verfahren in Aragon, Saragossa und Barcelona eingesetzt. Erst nach und nach setzen sich Wahlen durch. Dabei ist die eine Methode nicht demokratischer als die andere: Beide zielen darauf ab, dass Bürger bestmöglich in einem Gremium politisch vertreten werden.

Historische Beispiele für Losverfahren in der Politik

Etwa 11. Jahrhundert vor Christus: In der Bibel (1. Samuel, 10, 19-21) wird erzählt, wie der erste König Israels durch ein Losverfahren bestimmt wurde. Mit diesem Vorgehen sollte der göttliche Wille ermittelt werden: „Stellt euch jetzt also vor dem Herrn auf nach euren Stämmen und Tausendschaften. Und Samuel ließ alle Stämme Israels antreten. Das Los fiel auf den Stamm Benjamin. Darauf ließ er den Stamm Benjamin nach seinen Sippen antreten und das Los fiel auf die Sippe Matri. Und schließlich fiel das Los auf Saul, den Sohn des Kisch.“
5. Jahrhundert vor Christus: Die Ratsversammlung im antiken Athen bestand aus 500 ausgelosten Bürgern. Dieser Rat der 500 war am Gesetzgebungsverfahren beteiligt und hatte repräsentative Aufgaben. Durch die hohe Zahl der Volksvertreter war die Rückkoppelung zwischen Bürgern und Ratsmitgliedern sehr hoch.
Ab dem 13. Jahrhundert: Als Ausgleich zwischen rivalisierenden adligen Familien in Venedig wurden die Dogen in einem komplizierten Verfahren bestimmt. Es bestand aus mehreren Stufen mit Wahlen und Auslosungen. Um Manipulation auszuschließen, wurde auf dem Markusplatz ein zehnjähriger Junge ausgesucht, der dann die Loskugeln ziehen sollte.
Seit 1987: Im amerikanischen Bundesstaat Washington legt ein Gremium, das überwiegend aus gelosten Bürgern besteht, die Höhe der Politikergehälter fest. Die Gehälter sind im Vergleich zu anderen Bundesstaaten nicht sehr verschieden – aber sie werden von der Bevölkerung als angemessener wahrgenommen.
2012 bis 2014 und 2016 bis 2018: In Irland wurden zwei Bürgerversammlungen abgehalten. Die erste „Citiziens Assembly“ bestand zu zwei Dritteln aus gelosten Bürgern und zu einem Drittel aus Politikern. Bei der zweiten Versammlung wurde das Gremium komplett ausgelost. Nach den Empfehlungen der Bürgerversammlungen wurde zum Beispiel die gleichgeschlechtlichen Ehe eingeführt und das Abtreibungsverbots aufgehoben.

Die Verfechter von Wahlen und Losen unterscheiden sich in ihren Ideen, wie Repräsentation am besten hergestellt wird. „Wenn es darum geht, die sozialen Merkmale und Weltanschauungen der Gesamtbevölkerung möglichst gut widerzuspiegeln, sind geloste Gremien repräsentativer“, erklärt Politikwissenschaftler Buchstein. Denn geloste Gremien sind durch Zufallsauswahl so divers wie die Gesamtbevölkerung – zumindest wenn sie groß genug sind, dass auch Minderheiten darin ihren Platz finden. Jeder vertritt dann seine eigenen Positionen, in der Theorie entsteht daraus ein gemeinsamer Wille.

Bei Wahlen hingegen sollen die Abgeordneten „Vertreter des ganzen Volkes“ sein, wie es im Grundgesetz, Artikel 38, festgelegt ist. Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe sollte keine Rolle bei Entscheidungen spielen, auch nicht, von wem sie gewählt wurden.

Zu neuer Bekanntheit in Europa gelangte das Losverfahren durch die „Citiziens Assembly“ in Irland. Ein ausgelostes Gremium beriet an 12 Wochenenden über umstrittene Themen und schlug Lösungen vor, anschließend stimmte das gesamte Volk ab. So wurde zum Beispiel die gleichgeschlechtliche Ehe in Irland eingeführt.

  • Bei den Regionalkonferenzen finden die Teilnehmer heraus, vor welchen Herausforderungen die Demokratie steht. Die ausgelosten Bürger sollen dann Lösungen dafür finden. Foto: Jan Hagelstein
  • Die Vorstandssprecherin von „Mehr Demokratie“, Claudine Nierth (links), empfängt die Parlamentarische Geschäftsführerin der Grünen, Britta Haßelmann (Mitte), und Unionsfraktionschef Ralph Brinkhaus (rechts) bei der Regionalkonferenz in Gütersloh. Foto: Jan Hagelstein
  • Die Teilnehmer dürfen bei den Regionalkonferenzen des Bürgerrats über alles diskutieren, was ihnen auf dem Herzen liegt. Die einzigen Regeln: sich ausreden lassen und ein respektvoller Umgang. Foto: Jan Hagelstein

Der Verein „Mehr Demokratie“ und die Schöpflin-Stiftung wurden auf das irische Projekt aufmerksam und nahmen es zum Anlass, in Deutschland etwas Ähnliches zu organisieren: den Bürgerrat Demokratie. Für die Regionalkonferenzen haben sich viele Spitzenpolitiker als Gäste angekündigt. Unionsfraktionschef Ralph Brinkhaus, der thüringische Ministerpräsident Bodo Ramelow, CSU-Landesgruppenchef Alexander Dobrindt, auch Andrea Nahles wollte eigentlich kommen, bevor sie ihre Ämter niederlegte.

Auch Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble unterstützt den Bürgerrat. In seinem Grußwort schreibt Schäuble, gerade die „Fähigkeit zur Selbstkritik und Selbstkorrektur“ mache die Demokratie so stark und anderen Regierungsformen überlegen.

Das Interesse der Politiker ist groß, aber nur wenige wollen auch den nächsten Schritt gehen, wie zum Beispiel der FDP-Politiker Marco Buschmann. Er fordert, dass der Bundestag selbst solche Bürgergremien einsetzen solle, nicht Vereine und Stiftungen. Buschmann erhofft sich dadurch, „dass Blockaden gelöst werden können, weil die Menschen nicht einer politischen Richtung verpflichtet sind, sondern dem Sachproblem“.

Die Mitglieder des Bürgerrats werden in einem mehrstufigen Verfahren ausgelost. Unter den positiven Rückmeldungen werden am Ende 160 Teilnehmer so ausgesucht, dass sie den soziodemografischen Merkmalen der Gesamtbevölkerung entsprechen. So solle ein „Mini-Deutschland“ entstehen, erklären die Organisatoren. Weil die Teilnahme aber freiwillig ist, kann das Los eines nicht verhindern: dass sich vor allem ohnehin engagierte und interessierte Bürger am Bürgerrat beteiligen. Auf Bundesebene ist das Losverfahren also kein Instrument, um das Interesse an Politik zu steigern.

Auf kommunaler Ebene ist die Wahrscheinlichkeit aber sehr hoch, im Laufe seines Lebens ausgelost zu werden. Wenn die Bürger dann die Arbeit im Gremium aufnehmen, würden sie ein nachhaltiges politisches Interesse über diese Zeit hinaus entwickeln. Das hätten Studien bereits belegt, sagt Buchstein.

Im Kleinen zeigen sich aber auch die Probleme, die sich ergeben können, wenn neue Beteiligungsformen ausprobiert werden. Im Potsdamer Beteiligungsrat haben einige Bürger die Arbeit mit hohen Erwartungen aufgenommen und wurden schnell enttäuscht, weil sie qua Geschäftsordnung nur beraten, aber nicht entscheiden dürfen. Diese Rollenverteilung – geloste Gremien beraten, gewählte Parlamente entscheiden – gilt für fast alle Modellprojekte. Das stößt auf Widerstand, bei der Regionalkonferenz des Bürgerrats in Koblenz meint eine Teilnehmerin: „Ich will nicht nur beteiligt werden, ich will entscheiden!“


„Ich will nicht nur beteiligt werden, ich will entscheiden!“
Teilnehmerin bei der Regionalkonferenz Koblenz

Das findet Politikwissenschaftler Roland Lhotta problematisch. Gewählte Abgeordnete müssten sich für ihr Handeln bei der nächsten Wahl verantworten, bei ausgelosten Bürgern gäbe es diesen Kontrollmechanismus nicht. Die Logiken von repräsentativer Demokratie und Losverfahren seien insoweit unvereinbar. Die Befürworter des Losverfahrens drehen das Argument um: Ausgeloste Bürger wären in ihren Entscheidungen freier und könnten radikalere Entscheidungen treffen, weil sie nicht ständig die nächste Wahl im Blick haben müssten.

Daraus leitet Hubertus Buchstein auch die möglichen Einsatzbereiche für Losgremien ab: „Zum einen bieten sich Zukunftsthemen an, die eine hohe Relevanz für viele Generationen haben werden, wie zum Beispiel beim Klimaschutz.“ Zudem böten sich gerade auf kommunaler Ebene geloste Gremien an, wenn die Konfliktlagen komplex seien, wie oft bei der Verkehrsplanung. „Und drittens können geloste Gremien Sinn ergeben, wenn es in der Politik Blockaden gibt. In Deutschland würde sich zum Beispiel die Erarbeitung eines neues Wahlrechts anbieten.“

Foto: Jan Hagelstein

Die Wahlrechtsreform sei ein klassischer Fall, bei dem sich gewählte Gremien aufgrund politischer Interessen verrannt hätten, so Buchstein. Er schlägt ein monothematisches Gremium vor, das für eine festgesetzte Zeit gebildet wird. „Ausgeloste Gremien, die mit Experten zu diesem Thema arbeiten, würden da sicher mehr erreichen als der Bundestag“, sagt der Politikwissenschaftler.

Marco Buschmann sieht das ganz ähnlich. Für den Bundestagsabgeordneten ist die parlamentarische Demokratie zwar immer noch „das stärkste Verfassungskonzept“, aber es gebe auch „Verkantungen bei manchen Themen, bei denen solche Verfahren eine Bewegung reinbringen können“. Möglicherweise hätten Bürger Denkansätze, auf die Fachreferenten in Ministerien nicht kämen.

Sowohl die Politikwissenschaftler Lhotta und Buchstein als auch Politiker wie Buschmann sind sich weitestgehend einig, dass Losverfahren und Wahlen nicht gegeneinander ausgespielt werden sollten. In den meisten Modellen dazu, wie das Losen ins deutsche Regierungssystem integriert werden könnte, wird deshalb beides kombiniert.

So war es schon im antiken Athen. Ein kleiner Anteil der Ämter wurde gewählt – nämlich solche, die besondere Kompetenzen wie etwa Kenntnisse in der Kriegsführung oder Lesen und Schreiben erforderten. Auch in der Gegenwart fehlt den meisten Bürgern das Fachwissen, das sich Bundestagsabgeordnete über Jahre hinweg erarbeitet haben. Dafür können auch diejenigen mit weniger Interesse und einem niedrigen Bildungsabschluss ihre Berufs- und Lebenserfahrung einbringen.

Ob nach allen Sitzungen des Bürgerrats die ausgelosten Bürger auch mit gelosten Gremien die Demokratie reformieren wollen, ist offen, vielleicht sprechen sie sich auch für mehr direkte Demokratie aus. Bei allem Frust und den guten Ideen, die die Menschen zum Bürgerrat mitbringen, ist aber Eines klar: Es soll sich etwas ändern.

Quelle: F.A.Z.

Veröffentlicht: 08.07.2019 16:29 Uhr