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BND-Urteil in Karlsruhe : Überall den Grundrechten verpflichtet

Der künftige Präsident des Bundesverfassungsgerichts Stephan Harbarth Bild: dpa

Die Richter gestehen dem Bundesnachrichtendient durchaus Durchgriffsrechte zu, aber eine „pauschale und globale“ Überwachung untersagen sie – und fordern eine stärkere Kontrolle.

          5 Min.

          Länger konnte sich das Bundesverfassungsgericht nicht herauswinden. Schon 1999 hatte sich Karlsruhe damit auseinandergesetzt, ob deutsche Geheimdienste auf der ganzen Welt und jedem gegenüber an Grundrechte gebunden sind. Damals begnügten sich die Richter aber mit einer allgemeinen Feststellung. Die Richter entschieden, dass sich die Verfassung nicht darauf beschränke, die innere Ordnung des deutschen Staates festzulegen. In Grundzügen bestimme das Grundgesetz auch sein Verhältnis zur Staatengemeinschaft. Was das konkret bedeutet, blieb offen. Am Dienstag holte Karlsruhe die Klärung nach.

          Marlene Grunert
          Redakteurin in der Politik.

          Erstmals stellten die Richter fest, dass Grundrechtsschutz gegenüber der deutschen Staatsgewalt auch im Ausland besteht – in einem Verfahren, das der künftige Gerichtspräsident Stephan Harbarth angesichts der internationalen und technologischen Dimensionen als „Spiegel seiner Zeit“ bezeichnete.

          „Reporter ohne Grenzen“ sowie sechs ausländische Investigativjournalisten waren vor das Verfassungsgericht gezogen. Sie wandten sich gegen die „Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung“ des Bundesnachrichtendienstes (BND). Er ist einer der drei deutschen Nachrichtendienste und, anders als Verfassungsschutz und Militärischer Abschirmdienst, für das Ausland zuständig. Von „Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung“ ist die Rede, wenn der BND Telekommunikation von Ausländern im Ausland überwacht. Der Nachrichtendienst durchforscht dabei internationale Kommunikation auf bestimmte Suchbegriffe, etwa E-Mail-Adressen oder Namen. Mit Hilfe dieser „Selektoren“ läuft die Überwachung weitgehend automatisch ab.

          Der BND muss aussortieren, wenn Inländer beteiligt sind

          Seit einer Reform des BND-Gesetzes im Jahr 2016 ist die Praktik erstmals gesetzlich geregelt. Die Überwachung von Inländern richtet sich weiterhin nach dem G-10-Gesetz, das erheblich höhere Hürden aufstellt. Wenn im Rahmen der „Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung“ etwas darauf hindeutet, dass Inländer an der Kommunikation beteiligt sind, muss der BND die Daten aussortieren.

          In der zweitägigen Verhandlung trugen die Kläger Mitte Januar vor, in ihren Rechten verletzt zu sein. Ihre Recherchen berührten schließlich den Auftrag des BND. Auch sie sammelten Informationen über politisch brisante Themen. Die Journalisten beklagten, dass das Gesetz sie als Berufsgeheimnisträger nicht ausreichend schütze, dabei seien sie darauf angewiesen, ihre Quellen zu hüten. Diese gerieten durch eine Überwachung und einen etwaigen Austausch zwischen den Geheimdiensten in Gefahr. Christian Mihr, Geschäftsführer von „Reporter ohne Grenzen“, verwies auf Kooperationen, die etwa Verfolgungen iranischer Journalisten aufgedeckt hätten. Diese könnten in Gefahr geraten, wenn Informationen in die falschen Hände gerieten.

          Grundrechte gelten auch im Ausland

          Die Kläger beriefen sich auf das Fernmeldegeheimnis und die Pressefreiheit. Dem Wortlaut nach sind diese Grundrechte nicht auf Deutsche beschränkt, anders als etwa die Versammlungsfreiheit. Juristen sprechen von „Jedermanngrundrechten“. Unklar war aber bislang, ob sie deutsche Geheimdienste überall und jedem gegenüber binden. Die Bundesregierung hatte sich in der Verhandlung strikt gegen diese Auffassung gewehrt und gefordert, die Verfassungsbeschwerden schon aus diesen formellen Gründen zu verwerfen.

          Der Erste Senat stellte am Dienstag klar, dass das Grundgesetz die deutsche Staatsgewalt umfassend bindet. Sowohl der BND als auch der Gesetzgeber, der seine Befugnisse regele, seien in In- wie auch Ausland Grundrechten verpflichtet. Im Urteil heißt es: „Der Anspruch eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden Grundrechtsschutzes“ spreche dafür, dass die Grundrechte immer dann schützen sollten, wenn der deutsche Staat handele – „unabhängig davon, an welchem Ort und gegenüber wem“. Dass sich auch Ausländer im Ausland gegenüber deutschen Stellen auf Grundrechte berufen könnten, entspreche nicht nur der Einbindung Deutschlands in die internationale Staatengemeinschaft. Die zunehmende Internationalisierung erweitere auch den Handlungsradius deutscher Stellen, dahinter dürfe der Grundrechtsschutz nicht zurückbleiben.

          Von einer Grundrechtsbindung war der Gesetzgeber bei der Reform des BND-Gesetzes nicht ausgegangen; ihren Anforderungen trug er insofern keine Rechnung. In seiner bisherigen Form sei das BND-Gesetz deshalb weder formell noch materiell mit dem Fernmeldegeheimnis und der Pressefreiheit vereinbar, entschieden die Richter. Anders als üblich erklärten sie das Gesetz aber nicht für nichtig. Der Erste Senat beschränkte sich darauf, die Verfassungswidrigkeit festzustellen und den Gesetzgeber zu einer neuen Regelung zu verurteilen. Eine auch nur vorläufige Außerkraftsetzung der BND-Befugnisse würde erhebliche Risiken bergen, so das Gericht.

          Die Bedeutung der „Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung“ für die Sicherheit Deutschlands und die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung sei schließlich enorm. Darauf hatte diese in der mündlichen Verhandlung abgestellt. Informationen aus der Fernmeldeaufklärung könnten über Krieg und Frieden entscheiden, sagte der Kanzleramtschef Helge Braun damals.

          Die Versorgung der Bundesregierung mit Informationen für ihre außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen helfe ihr, sich im machtpolitischen Kräftefeld der internationalen Beziehungen zu behaupten, und könne folgenreiche Fehlentscheidungen verhindern, heißt es jetzt im Urteil. Trotz aller Bedingungen, die das Bundesverfassungsgericht aufstellt, zieht sich diese Einschätzung wie ein roter Faden durch die Entscheidung. Das „überragende öffentliche Interesse“ berechtige den Gesetzgeber grundsätzlich „zur anlasslosen strategischen Telekommunikationsüberwachung im Ausland“, so der Senatsvorsitzende Harbarth. Die damit verbundenen Grundrechtsverletzungen wögen aber schwer.

          Detaillierter könnten die Vorgaben kaum sein

          Das liegt zum einen an der außerordentlichen Streubreite der Überwachung und an ihrer Heimlichkeit. Zudem muss der BND keine objektiven Eingriffsschwellen beachten, ehe er tätig wird – Nachrichtendienste überwachen im Vorfeld konkreter Gefahren. Angesichts all dessen fordert Karlsruhe eine Einhegung. Die Vorgaben, die das Gericht dem Gesetzgeber hierbei macht, könnten detaillierter kaum sein. Das Urteil umfasst 141 Seiten, allein die Pressemitteilung von Dienstag bringt es auf zehn.

          Der Erste Senat macht zunächst deutlich, dass eine „pauschale und globale“ Überwachung auch dem BND nicht zusteht. Der Gesetzgeber müsse das Volumen der zu erhebenden Daten ebenso beschränken wie die Gebiete, in denen überwacht werde. Die Kommunikation von Inländern müsse „bestmöglich“ ausgefiltert werden. In Fällen, in denen das nicht gelinge, müsse das Gesetz Löschpflichten vorsehen. Eine Erkenntnis des NSA-Untersuchungsausschusses war, dass die Filterung nicht immer funktioniert.

          Die Zwecke der Überwachung müssten „präzise und normklar“ festgelegt werden. Zur allgemeinen Gefahrenerkennung dürfe nur überwacht werden, wenn es um „Schwerwiegendes“ gehe. Auch die Speicherung der Daten müsse auf maximal sechs Monate beschränkt werden, so das Gericht. Löschungen müssten künftig protokolliert werden.

          Für Berufsgruppen, deren Kommunikation besondere Vertraulichkeit verlange, etwa Journalisten oder Rechtsanwälte, verlangen die Richter besondere Vorkehrungen, um zu vermeiden, dass ein Informationsaustausch zu staatliche Repressionen führe. Ebenso müsse der Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung gesetzlich geregelt werden.

          Auch den Datenaustausch mit anderen Geheimdiensten lässt Karlsruhe im Grundsatz zu. Insbesondere in der frühen Aufklärung terroristischer Gefahren sei die Bundesregierung auf Kooperation mit ausländischen Diensten angewiesen. Kooperationsfähig sei der BND nur, wenn er selbst etwas zum Austausch beitragen könne. Man müsse „liefern können“, hatte Bruno Kahl, der Präsident des BND, in der Verhandlung gesagt. Auch hier fordert das Gericht aber klare gesetzliche Regelungen, die sicherstellten, dass die grundrechtlichen Grenzen durch das Miteinander und den Austausch „nicht überspielt werden“.

          Einen Schwerpunkt legt das Verfassungsgericht auf eine zumindest gerichtsähnliche Kontrolle des BND. Denn individuellen Rechtsschutz, der Bürgern gegen den Staat üblicherweise zusteht, gibt es gegenüber Nachrichtendiensten nicht. Die Überwachten bekommen selten mit, wogegen sie sich möglicherweise wehren wollen würden. Um die Arbeit des Geheimdienstes nicht zu gefährden, gibt es in der Regel auch keine Auskunftsansprüche.

          Zum Ausgleich braucht es laut Karlsruhe eine ausgebaute, unabhängige Kontrolle: ein „gerichtsähnliches Gremium“ und eine „administrative“ Instanz, welche die Einhaltung des Rechts überwacht. 2016 war zwar ein Kontrollgremium geschaffen worden, in der Verhandlung machte dessen Vorsitzende die vielen Hindernisse ihrer Arbeit aber deutlich. Der Gesetzgeber wird sie nun in Angriff nehmen müssen. Die Aufgabenliste aus Karlsruhe ist lang, 19 Monate Zeit hat er dafür.

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