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Fahrverbote in Bayern : Zwangshaft für den Ministerpräsidenten?

Dichter Verkehr auf dem Mittleren Ring in München Bild: dpa

Bayern wehrt sich strikt gegen Fahrverbote. Aber kann man deshalb Beamte oder gar Ministerpräsident Söder einsperren? Darüber hat der Europäische Gerichtshof verhandelt.

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          „Für Deutschland ist dieser Fall außergewöhnlich“, sagt Remo Klinger, der Rechtsanwalt der Deutschen Umwelthilfe (DUH), zu Beginn seines Plädoyers am Dienstagnachmittag im prunkvollen Verhandlungssaal des Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Darin wird ihm auch das Land Bayern, die Gegenseite in dem Verfahren, gewiss nicht widersprechen: Schließlich geht es um die Frage, ob bayerische Amtsträger, womöglich gar der Ministerpräsident Markus Söder, auf Antrag der DUH in Zwangshaft genommen werden können, weil sie sich weigern, Diesel-Fahrverbote für Straßen mit besonders hoher Stickstoffdioxid-Belastung einzuführen.

          Constantin van Lijnden

          Redakteur für Frankfurter Allgemeine Einspruch.

          Diesem scheinbar ungeheuerlichen Ansinnen geht ein jahrelanger Rechtsstreit voraus, der in den Details verworren, in seinem Fazit aber einfach ist: Spätestens seit 2017 steht rechtskräftig fest, dass die zuständige Regierung von Oberbayern streckenbezogene Fahrverbote einführen muss, um die Abgaswerte einzudämmen, die nach eigener Auskunft im Jahr 2017 das Höchstmaß auf 123 Straßenkilometern des Münchener Stadtgebiets überschritten.

          In der aktuell gültigen 6. Fortschreibung des Luftreinhalteplans räumt die oberbayerische Regierung ein, dass eine Einhaltung des Grenzwerts von maximal 40 Mikrogramm Stickstoffdioxid pro Kubikmeter Luft an besonders stark belasteten Durchgangsstraßen „ohne zusätzliche Maßnahmen voraussichtlich erst nach 2030 möglich“ sein wird. Auch heißt es dort: „Hauptverursacher der NO2-Belastung ist der Straßenverkehr, im Wesentlichen die Dieselfahrzeuge.“ Trotz dieses Befunds und trotz der eindeutigen Vorgabe der Verwaltungsgerichte sind auch im Entwurf zur bevorstehenden 7. Fortschreibung des Luftreinhalteplans nur weiche Maßnahmen wie die „Förderung der Elektromobilität“ oder „Unterstützung von Carsharing-Systemen“ vorgesehen, aber keine Fahrverbote. Ende 2017 und Anfang 2018 haben die Verwaltungsgerichte deshalb Zwangsgelder von 10.000 beziehungsweise 4000 Euro gegen das Land Bayern verhängt.

          „Rechte Tasche, linke Tasche“

          Viel Wirkung hat das nicht gezeigt. Das hängt mit dem Konzept der Zwangsvollstreckung im öffentlichen Recht zusammen: Weil der Gesetzgeber es für selbstverständlich hielt, dass staatliche Stellen Urteile befolgen würden, hat er ihre zwangsweise Durchsetzung weitgehend symbolisch ausgestaltet. Als Druckmittel ist nur das Zwangsgeld vorgesehen, und dessen maximale Höhe ist auf 10.000 Euro gedeckelt. Freilich würden auch höhere Summen keinen Unterschied ergeben, da die Zwangsgelder stets an die Staatskasse entrichtet werden und somit nach dem Prinzip „rechte Tasche, linke Tasche“ im Vermögen der öffentlichen Hand bleiben.

          Das Bundesverfassungsgericht hat zwar 1998 entschieden, dass gegen besonders renitente Behörden auch die eigentlich für den Zivilprozess vorgesehenen weitergehenden Zwangsmittel zur Anwendung gebracht werden können. Dass damit auch die Zwangshaft als einschneidendstes Instrument gemeint sein könne, wurde in der Folge jedoch bezweifelt, weil das Grundgesetz freiheitsentziehende Maßnahmen nur auf Basis einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage zulässt, die es im Verwaltungsverfahren nicht gibt.

          „Bayern ist Autoland“

          Das sieht auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof so. Er hält allerdings für denkbar, dass das Gebot der möglichst effektiven Durchsetzung von Europarecht es ermöglicht, über diese verfassungsrechtlichen Bedenken hinwegzugehen. Zur Klärung dieser Frage hat er vergangenen November den EuGH angerufen, der sein Urteil in einigen Monaten verkünden wird.

          Gute Luft in Oberbayern: Markus Söder 2016 vor dem Schloss Linderhof bei Ettal

          Sollte die Möglichkeit einer Zwangshaft nicht bestehen, stünde es den bayerischen Behörden frei, der vom Ministerpräsidenten ausgegebenen Losung („Bayern ist Autoland“) ohne Rücksicht auf die europäischen Grenzwerte zu folgen, argumentiert Remo Klinger am Dienstag in der Verhandlung. Der Inhaftierte habe außerdem „den Gefängnisschlüssel in der Westentasche“, denn er könne die Haft jederzeit beenden, indem er das entsprechende Urteil befolgt.

          Der Prozessvertreter des Freistaats betonte dagegen das „elementare Grundrecht der Freiheit der Person“, die „hohen gesetzlichen Anforderungen an freiheitsentziehende Maßnahmen“ und die Unvorhersehbarkeit einer Haftanordnung aufgrund der Anwendung einer eigentlich für den Zivilprozess gedachten Vorschrift. Darin stimmte ihm auch der Vertreter der Europäischen Kommission zu: Es handle sich beim Vorgehen der bayerischen Behörden zwar „ohne Zweifel um eine offensichtliche Missachtung des Unionsrechts mit schweren Folgen für die Gesundheit der Bevölkerung“, aber der Grundsatz der möglichst effektiven Durchsetzung von Europarecht könne nicht über das Fehlen einer vollständig passenden Rechtsgrundlage zur Freiheitsentziehung hinweghelfen.

          Der Kommissions-Vertreter brachte jedoch eine Alternative ins Spiel, die auch Rechtsanwalt Klinger schon angeregt hatte und in Luxemburg näher ausführte: Dass Zwangsgelder gegen staatliche Stellen keine Wirkung zeigten, sei ein selbst geschaffenes Problem. Denn nirgends stehe geschrieben, dass gegen den Staat verhängte Zwangsgelder an die Staatskasse geleistet werden müssten und dass bei einer andauernden Verweigerung jedes einzelne Zwangsgeld in einem langen gerichtlichen Verfahren beantragt werden müsse. Beides sei bloß gängige Praxis deutscher Gerichte. Wenn die sich änderte, und ein Gericht ein bis zur Pflichterfüllung täglich wiederkehrendes Zwangsgeld von 10.000 Euro festsetzte, würden im Jahr immerhin 3,65 Millionen Euro zusammenkommen, rechnete Klinger vor. Einen würdigen Empfänger dieses Zwangsgeldes hat er auch schon im Sinn: die Deutsche Umwelthilfe.

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