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Bundesteilhabegesetz : Die soziale Elbphilharmonie

Protest gegen das größte Sozialprojekt der Koalition, das immer noch zu klein ist. Bild: dpa

In der Sozialpolitik ist es wie mit den „Großprojekten“: Am Anfang soll alles nur so viel, besser gesagt: so wenig kosten wie geplant. Dann kommt aber doch alles ganz anders. Das jüngste Beispiel: das „Bundesteilhabegesetz“.

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          In der Sozialpolitik ist es ähnlich wie mit den viel gescholtenen „Großprojekten“: Ein Prestigeprojekt öffentlicher Daseinsvorsorge, das unbedingt nötig ist und nicht ausgeschlagen werden kann, ob nun Bahnhof, Flughafen oder Konzertsaal, wird zu Beginn der Planung und Gesetzgebung möglichst günstig dargestellt, bis es beschlossen und unumkehrbar ist, sich dann aber als wesentlich teurer herausstellt als geplant. Ablehnung oder Widerspruch ist dann sinnlos, weil es nur noch darum geht, Verpflichtungen einzuhalten und die Bedürfnisse zu befriedigen, die unterdessen geweckt wurden. Auch der Koalitionsvertrag kennt ein solches Projekt. Es ist das „Bundesteilhabegesetz“. Es ist, so gesehen, die sozialpolitische Elbphilharmonie der großen Koalition.

          Jasper von Altenbockum
          Verantwortlicher Redakteur für Innenpolitik.

          Gemeint ist die Fortentwicklung der Inklusion entsprechend der UN-Behindertenkonvention in der Sozialpolitik. Anders als in der Schulpolitik lässt sich über das, was der Koalitionsvertrag dazu vorsieht, nicht lange streiten: „Wir wollen die Menschen, die aufgrund einer wesentlichen Behinderung nur eingeschränkte Möglichkeiten der Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft haben, aus dem bisherigen ,Fürsorgesystem‘ herausführen und die Eingliederungshilfe zu einem modernen Teilhaberecht weiterentwickeln.“ Es geht um die Gleichberechtigung und Chancengleichheit von Behinderten. Der Koalitionsvertrag kündigt dafür „ein Bundesleistungsgesetz für Menschen mit Behinderung (Bundesteilhabegesetz)“ an. Schon einen Satz weiter heißt es aber auch, dass dieses Gesetz so aussehen soll, „dass keine neue Ausgabendynamik entsteht.“

          Die Versicherung richtet sich an die Kommunen und die Länder. Besonders die Kommunen ächzen unter stark steigenden Sozialausgaben - während die Investitionen stagnieren, haben sich ihre Sozialausgaben innerhalb nur eines Jahrzehnts verdoppelt. Auch die Leistungen des neuen Gesetzes müssen in der Regel von den Kommunen, in manchen Fällen vom Land bezahlt werden. Die Erfahrungen schon mit der geltenden Eingliederungshilfe zeigen, dass der Kreis der Betroffenen immer größer wird, die Kosten immer höher werden. Fast jeder Zehnte in Deutschland ist schwer behindert. Der Städtetag rechnet deshalb schon seit längerer Zeit mit einem jährlichen Anstieg der Kosten um rund eine Milliarde Euro. Insgesamt gaben Kommunen und Länder zuletzt jährlich mehr als 17 Milliarden Euro für die Eingliederungshilfe aus. In manchen Ländern bedeutete das in den vergangenen zehn Jahren eine Steigerung um vierzig Prozent. Sie wurde dennoch nie in Frage gestellt. Erst jetzt, durch den Gesetzentwurf, hat sich daran etwas geändert.

          Weil die Koalition das ahnte, versprach sie den Kommunen im Koalitionsvertrag fünf Milliarden Euro Entlastung in der Eingliederungshilfe - allerdings nicht steigende Kosten vorwegnehmend, sondern Entlastung bei den bestehenden Kosten. Der Schuss ging in zweierlei Hinsicht nach hinten los: Die Entlastung über die Eingliederungshilfe ließ sich nicht aufrechterhalten, weil in manchen Fällen gar nicht die Kommunen, sondern die Länder die Kostenträger sind. Und die fünf Milliarden Euro erweckten den Eindruck, dass doch Geld genug da sei.

          Bundesrat und die kommunalen Spitzenverbände sind sich einig, dass die Bundesregierung das Versprechen des Koalitionsvertrags bei weitem nicht eingehalten hat, eine zusätzliche „Ausgabendynamik“ zu verhindern. Dieses Ziel werde „klar verfehlt“, stellte der Bundesrat fest. Der Städtetag schreibt im jüngsten Gemeindefinanzbericht, dass sogar das Gegenteil zu befürchten sei, und sieht ein „enormes Kostenrisiko“. Kostentreibend seien zusätzliche Leistungen (etwa neue Formen der Teilhabe zur Arbeit, zur Bildung, Mobilität und Assistenz), ein größerer leistungsberechtigter Personenkreis sowie eine wesentlich geringere finanzielle Eigenleistung und Belastung von Vermögen. Damit noch gar nicht erwähnt ist ein wesentlich höherer Verwaltungsaufwand als bisher.

          Über die finanziellen Folgen des Gesetzes wird schon seit langem debattiert - spätestens seit der Arbeit einer Kommission, die unter Leitung des federführenden Bundessozialministeriums den Gesetzentwurf vorbereiten sollte und die Standards festlegte. Ansprüche und Wunschlisten der Behindertenorganisationen prallten hier zum ersten Mal auf Bedenken gegen deren Finanzierbarkeit. Genaue Schätzungen, was das Gesetz kostet, gab es aber nie und gibt es noch immer nicht - nicht einmal der nach dem neuen Gesetz geltende Regelbedarf für existenzsichernde Leistungen für behinderte Menschen wurde bislang ermittelt. „Bisher sind allein grobe und mit Risiken versehene Schätzungen möglich“, heißt es im Gemeindefinanzbericht. Der Ankündigung des Gesetzentwurfs, es sei allenfalls mit jährlichen Zusatzkosten - jenseits der jetzt schon üblichen Steigerung - von 100 Millionen Euro, auf der anderen Seite aber sogar mit Entlastungseffekten zu rechnen, begegnen die Kommunen fast schon mit Hohn und Spott. Die Rechnung des Bundes könne das Risiko der Städte und Gemeinden „nicht ansatzweise“ abdecken, urteilt etwa der Städtetag.

          Jährlich neun Milliarden Euro mehr?

          Die Autoren des „Jahrbuchs für öffentliche Finanzen“ staunten nicht schlecht, als ihnen kürzlich auf ihrem jährlichen Treffen in Leipzig aus Niedersachsen eine ganz andere Rechnung präsentiert wurde: neun Milliarden Euro zusätzliche Kosten - jährlich. Als Gründe wurden die bekannten genannt, nur wurden die Konsequenzen anhand einschlägiger Erfahrungen auch einmal beziffert. Das Budget der Eingliederungshilfe hätte damit ungefähr das Volumen der Arbeitslosenhilfe erreicht.

          Der Bundesrat schlug jetzt einen Weg vor, um die Ausgabendynamik doch noch zu verhindern: Das Risiko zusätzlicher Kosten, das der Bund auf die Länder und Kommunen „abwälzen“ wolle, solle er doch einfach selbst tragen. In einem Vorschlag zur Ergänzung des Gesetzes heißt es: Der Bund beteilige sich an den Leistungen, „um diejenigen Ausgaben auszugleichen, die den Trägern der Eingliederungshilfe durch die mit dem Gesetz zur Stärkung der Teilhabe und Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen eingeführten Änderungen entstehen“. Der Bund erstatte hierzu, beginnend mit dem Jahr 2018, den Ländern für das jeweilige Vorjahr die gesamten entstandenen Zusatzkosten der Eingliederungshilfe.

          Es ist kaum anzunehmen, dass der Bund darauf eingeht. Wahrscheinlicher ist, dass er sich mit den Ländern, auf eine „Evaluation“ des Gesetzes einigt, die auch die Kostenträger, die Kommunen, vorgeschlagen haben. Das Gesetz tritt also erst einmal in Kraft - dann sieht man weiter. Ändern dürfte eine solche Lösung aber auch zu einem späteren Zeitpunkt nichts mehr. Denn die Evaluation durch die Behindertenorganisationen fällt jetzt schon eindeutig aus: Sie haben eine Kampagne gestartet, in der noch weit mehr gefordert wird, als der Gesetzentwurf vorsieht. Widerspruch wagt kaum jemand, weil sich dem Vorwurf der Diskriminierung und der Ausgrenzung besonders in diesem Fall niemand aussetzen will. Und was war bislang in der Sozialpolitik nicht alles schon finanzierbar? Warum also ausgerechnet für behinderte Menschen nicht? Das Großprojekt wird teurer und teurer. Aber es muss unbedingt gebaut werden.

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