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Grundgesetz : Gleichwertigkeit, nicht "nivellierende Vereinheitlichung"

Das Grundgesetz enthält keine Aufforderung an den Bund, die Lebensverhältnisse in Deutschland zu vereinheitlichen. Auch die Solidarität unter Bundesstaaten mindert Unterschiede, ebnet sie nicht ein.

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          Das Grundgesetz enthält keine Aufforderung an den Gesetzgeber, die Lebensverhältnisse in ganz Deutschland zu vereinheitlichen. Der Begriff spielt zum einen für die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern eine Rolle; er taucht auch in den Regeln zur Finanzverfassung auf.

          Reinhard Müller

          Verantwortlicher Redakteur für „Zeitgeschehen“ und F.A.Z. Einspruch, zuständig für „Staat und Recht“.

          Auf dem Feld der konkurrierenden Gesetzgebung sind grundsätzlich die Länder für die Gesetzgebung zuständig. Sie bleiben es, wenn der Bund von seiner Zuständigkeit keinen Gebrauch macht. Doch hat der Bund nur das Gesetzgebungsrecht, "wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erfordert".

          Den Besonderheiten der einzelnen Länder Rechnung tragen

          Die Vorschrift war 1994 geändert worden, als Ergebnis der nach der Wiedervereinigung eingesetzten Gemeinsamen Verfassungskommission. Davor hieß es im Grundgesetz, der Bund habe die Gesetzgebungskompetenz, soweit ein "Bedürfnis" nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, weil "die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus sie erfordert". Mit der Verfassungsänderung sollten die Rechte der Länder gewahrt werden.

          Zugleich wollte man eine effektive verfassungsgerichtliche Überprüfung dieser Kompetenzklausel sicherstellen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts war kritisiert worden, zumal sich die "Bedürfnisklausel" als Einfallstor für die Auszehrung von Länderkompetenzen erwiesen hatte. Der Begriff der "Einheitlichkeit" der Lebensverhältnisse wurde durch den der "Gleichwertigkeit" ersetzt, weil man das zur Herstellung der inneren Einheit für erforderlich hielt. Nach Auffassung der Mehrheit der Mitglieder der Verfassungskommission entsprach der Begriff "Gleichwertigkeit" mehr dem föderalistischen Gedanken als die Idee der "nivellierenden Vereinheitlichung". Ausdrücklich wurde klargestellt, die neuen Länder sollten hierdurch nicht benachteiligt werden, die Änderung solle vielmehr den regionalen Besonderheiten der einzelnen Länder Rechnung tragen.

          Eingeschränkte Bundeskompetenzen

          Nach dem Willen der Gemeinsamen Verfassungskommission bedeutet "gleichwertige Lebensverhältnisse" ausdrücklich nicht "einheitliche Lebensverhältnisse". Der nunmehr gewählte Begriff nimmt das Niveau der Vereinheitlichung vielmehr deutlich zurück. Das Erfordernis der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" ist nicht schon dann erfüllt, wenn es nur um das Inkraftsetzen bundeseinheitlicher Regelungen geht. Das Bundesverfassungsgericht hat im Altenpflegeurteil (in dem es zum ersten Mal ausführlich zur neugefaßten Kompetenzregel Stellung nahm) darauf hingewiesen, daß dem Bundesgesetzgeber ein Eingreifen auch dann nicht erlaubt ist, wenn lediglich eine Verbesserung der Lebensverhältnisse in Rede steht. Das folge nicht nur aus dem Wortlaut der Norm, sondern auch aus einem Vergleich mit den Mitwirkungsrechten bei den "Gemeinschaftsaufgaben".

          Dort ist die Mitwirkung des Bundes bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder gestattet, wenn das "zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist". Es sei kein Grund ersichtlich, der den Verfassungsgeber dazu hätte veranlassen können, sich bei der Kompetenznorm für eine andere Wortwahl zu entscheiden, wenn er in der Sache dasselbe gemeint hätte. Der Zweck, die Bundeskompetenzen einzuschränken, würde zudem an Kraft verlieren, wäre es dem Bund erlaubt, irgendwelche Verbesserungen, die immer möglich und wünschenswert sind, ohne weiteres zum Anlaß für einen Eingriff in das grundsätzlich bestehende Gesetzgebungsrecht der Länder zu nehmen.

          "Solidarität mindert Unterschiede, ebnet sie nicht ein."

          Nach Ansicht der Karlsruher Richter ist das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse erst dann bedroht und der Bund also erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik "in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt haben" oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet. In diesem Sinne gibt es durchaus einen Auftrag an den Gesetzgeber.

          Er kommt auch in der Grundgesetznorm zum Ausdruck, welche die Verteilung des Steueraufkommens regelt. Dort heißt es, die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder seien so aufeinander abzustimmen, daß die "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse gewahrt wird". Damit kann wohl nicht nur gemeint sein, daß der Staat einen gewissen Mindeststandard, eine grundlegende Daseinsvorsorge gewähren muß. Andererseits hat das Verfassungsgericht klargestellt, daß die Balance zwischen Eigenstaatlichkeit der Länder und bundesstaatlicher Solidargemeinschaft "verfehlt" wäre, wenn die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs oder ihre Befolgung die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder entscheidend schwächen oder zu einer Nivellierung der Länderfinanzen führen würden. "Eine Solidarität unter Bundesstaaten mindert Unterschiede, ebnet sie nicht ein."

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