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Flüchtlingskrise : Österreich macht es vor: So geht Obergrenze

Flüchtlinge kommen 2015 am Hauptbahnhof in Rostock an. Bild: dpa

Auch in Österreich hat die Koalition darüber gestritten, wie der Flüchtlingsstrom begrenzt werden kann. Sie fand eine Lösung, bei der alle ihr Gesicht wahren können - sogar die Europäische Union.

          8 Min.

          In CDU und CSU wächst der Wille, den lähmenden Streit über eine Begrenzung der Flüchtlingszahlen beizulegen. Noch gibt es aber keine Einigung - und nicht einmal einen richtigen Zeitplan dafür. Gewiss, manche Akteure sitzen weit oben auf dem Baum. Würden sie in Windeseile hinunterklettern, könnte das wie ein Sturz aussehen. Es bleibt ja auch noch etwas Zeit: vier Wochen bis zum CSU-Parteitag, vier weitere bis zum Jahrestreffen der CDU.

          Thomas Gutschker

          Politischer Korrespondent für die Europäische Union, die Nato und die Benelux-Länder mit Sitz in Brüssel.

          Konzeptionell geht es drunter und drüber. „Obergrenze“, „Höchstzahl“, „Kontingent“, „Richtgröße“, „Orientierungswert“ - all das ist allein von CSU-Politikern in den vergangenen zwei Wochen vorgeschlagen worden. Die Begriffe sind aber nicht wahllos austauschbar, sie stehen für unterschiedliche Konzepte. Horst Seehofer gibt zwar den Ton an; der CSU-Vorsitzende hält an der „Obergrenze“ fest.

          Das macht es aber nicht unbedingt einfacher, denn als bayerischer Ministerpräsident brachte Seehofer diese Woche einen seltsamen Vorschlag ins Spiel. Die Obergrenze soll in einem Gesetz verankert werden, „mit dem die Zuwanderung gesteuert wird“, sagte er in seiner Regierungserklärung.

          Wann darf wer zurückgewiesen werden?

          Seehofer unterschied nicht zwischen regulärer und irregulärer Zuwanderung. Sollte er die reguläre Einwanderung im Sinn gehabt haben, wäre der Konflikt mit der CDU sofort erledigt: Beide Parteien stimmen darin überein, dass der Staat reguläre Einwanderung mit Arbeitserlaubnissen und Aufenthaltsgenehmigungen steuern und somit auch begrenzen darf.

          Der politische Streit geht aber weiter. Er dreht sich nämlich um die Frage, wie der Zustrom von Menschen begrenzt werden kann, die ohne Erlaubnis einreisen. Menschen also, die entweder an der Grenze oder nach der Einreise um Schutz nachsuchen. Dürfen diese irregulären Migranten zurückgewiesen werden - grundsätzlich oder nachdem eine festgelegte Zahl überschritten ist? Und zwar selbst dann, wenn es sich um Bürgerkriegsflüchtlinge handelt?

          Im vergangenen Jahr traf die Bundesregierung dazu zwei Festlegungen. Die erste im August: Für Syrer wird das Asylverfahren grundsätzlich in Deutschland eingeleitet, auch wenn sie fast immer über andere Staaten in die EU eingereist sind. Rechtlich ist das möglich, es soll die Verfahren beschleunigen. Manche missverstanden es allerdings als „Einladung“ nach Deutschland.

          Die zweite Festlegung folgte Mitte September: An der Grenze zu Österreich wird wieder kontrolliert, doch lassen die Beamten jeden hinein, der um Schutz bittet. So schreibt es das Dublin-Verfahren vor. Es muss mindestens ermittelt werden, welcher Staat zuständig ist. Das war im Herbst allerdings kaum mehr möglich, weil Griechenland niemanden registrierte. Und so blieb Deutschland auch auf fast allen Nichtsyrern sitzen.

          Die CSU begehrte früh dagegen auf. Vor genau einem Jahr verlangte Andreas Scheuer, der Generalsekretär, gegenüber der Frankfurter Allgemeinen Zeitung einen „Aufnahmestopp“ für Flüchtlinge. Die Politik müsse jetzt „über eine Obergrenze für die Aufnahme von Asylbewerbern“ reden, forderte er - und führte den Begriff ins CSU-Vokabular ein.

          Merkel: Das Grundrecht auf Asyl kenne keine Obergrenze

          Bis dahin war er nur negativ verwendet worden; mehrere Politiker, auch die Kanzlerin, hatten gesagt, das Grundrecht auf Asyl kenne keine Obergrenze. Seehofer positionierte sich an jenem ersten Oktoberwochenende noch vorsichtig: Er lehnte eine Änderung des Asylrechts ab und wünschte sich ein „Zeichen“, „dass wir mit unseren Aufnahmemöglichkeiten erschöpft sind“.

          Doch dazu war die Kanzlerin nicht bereit, die Fronten verhärteten sich. Ins neue Jahr startete der CSU-Vorsitzende dann mit der Ansage, die für Deutschland verkraftbare Obergrenze liege bei „maximal 200.000 Flüchtlingen“. Das ist bis heute seine Position.

          Merkel hebt inzwischen bei jeder Gelegenheit hervor, dass „illegale Migration so weit wie möglich zu stoppen“ sei. Sie gesteht ein, dass die Regierung vor einem Jahr zeitweilig die Kontrolle über den Flüchtlingsstrom verloren habe.

          Ausgangslage ist schwierig aber nicht aussichtslos

          Und sie will ihren legendären Satz „Wir schaffen das“ nicht mehr wiederholen – der hatte Seehofer jedes Mal zur Weißglut gebracht. Aber auf eine Obergrenze, eine Höchstzahl will sich die Kanzlerin nicht einlassen. Kann sie da jemals mit Seehofer zusammenkommen?

          Die Ausgangslage ist schwierig, aber nicht aussichtslos. Denn Seehofer und Merkel müssen das Rad nicht neu erfinden, sie könnten sich - ausnahmsweise - mal an den österreichischen Nachbarn orientieren. Die haben selbst wie die Kesselflicker über eine Begrenzung gestritten: Die konservative ÖVP war dafür, die Sozialdemokraten von der SPÖ waren dagegen.

          Da beide in einer Koalition regieren, mussten sie eine Lösung finden. Das ging schneller als hierzulande, es war eine Überraschung für ganz Europa und sah aus wie ein Triumph der Hardliner: Wien verkündete eine Begrenzung des Zustroms, woraufhin die gesamte Balkan-Route geschlossen wurde.

          „Richtwert“ statt Obergrenze

          Es ist freilich nur ein Teil der Wahrheit. Die Regelung, auf die sich die Koalitionspartner seitdem verständigt haben, ist ausgewogener. Ein Interessenausgleich, mit dem beide Seiten leben können. Und der mit europäischem Recht vereinbar ist.

          Österreichischer Außenminister Sebastian Kurz (ÖVP)
          Österreichischer Außenminister Sebastian Kurz (ÖVP) : Bild: AP

          Es beginnt schon mit der Wortwahl. Die damalige Innenministerin Johanna Mikl-Leitner und der Außenminister Sebastian Kurz, beide von der ÖVP, trommelten stets für eine Obergrenze. Doch in dem Beschluss zur Begrenzung, auf den sich Bund, Länder und Kommunen Ende Januar einigten, taucht der Begriff nicht auf.

          Dort steht: „Richtwert“, nämlich 1,5 Prozent der Bevölkerung, umgelegt auf vier Jahre und mit fallender Tendenz. So kam man auf 37 500 für das laufende Jahr. Außerdem wurde, ebenfalls auf Drängen der SPÖ, ein Rechtsgutachten beauftragt. Damit kam Walter Obwexer ins Spiel, Europa-Rechtler an der Universität Innsbruck.

          Unter bestimmten Umständen von europäischem Recht abweichen

          Für den Gutachter war die Lage geradezu ideal. Er sollte nicht einfach nur Argumente für einen längst getroffenen Beschluss liefern. Vielmehr gab er den rechtlichen Korridor vor, in dem ein politischer Kompromiss erst möglich wurde.

          Obwexer lotete das europäische Recht nach Spielräumen aus und fand sie im unscheinbaren Artikel 72 des EU-Verfassungsvertrags. Dort steht sinngemäß, dass die Mitgliedstaaten ungeachtet aller europäischen Regelungen weiter für die öffentliche Ordnung und die innere Sicherheit verantwortlich bleiben.

          Obwexer schloss daraus: Wenn Ordnung und Sicherheit bedroht sind, dürfen die Staaten ausnahmsweise von europäischen Regelungen abweichen. Das war das Einfallstor für eine nationale Begrenzung der Migration.

          Ein Tor hat Grenzen

          Allerdings ein Tor mit Grenzen. Ein Staat, der sich auf Artikel 72 beruft, muss genau darlegen, worin die Gefahr für seine Ordnung besteht. Er muss regelmäßig überprüfen, ob sich die Lage verbessert hat. Außerdem darf er nur von europäischen Richtlinien und Verordnungen abweichen, dem sogenannten Sekundärrecht.

          Die Verfassungsnormen, das Primärrecht, gilt weiter: die Charta der Grundrechte und die Europäische Menschenrechtskonvention. Wenn Menschen sich in ihren Rechten verletzt sehen, können sie dagegen klagen.

          Obwexer folgerte: Ein Migrant darf selbst in einer Ausnahmesituation nicht pauschal an der Grenze abgewiesen werden - das wäre ein Verstoß gegen das Verbot der Kollektivausweisung. Vielmehr müssen die Grenzbeamten jedes Schutzersuchen zumindest grob prüfen. Leben minderjährige Kinder oder der Ehepartner eines Migranten schon in Österreich?

          Obergrenze dürfe nicht als absolute Zahl verstanden werden

          Dann darf die Person dort einen Asylantrag stellen. Droht dem Migranten in dem Land, von dem aus er einreisen will, Folter oder unmenschliche Behandlung? Dann darf er ebenfalls einreisen. Die Frage ist übrigens nicht trivial: Auch deutsche Gerichte haben schon Abschiebungen nach Ungarn gestoppt. Und Ungarn ist ein Nachbarland Österreichs.

          Es muss also auch der 37.501. Asylantrag behandelt werden. Ein klarer Schnitt, eine eindeutige Obergrenze - unmöglich. Der letzte Satz in Obwexers Gutachten lautet: „Würde der Richtwert („Obergrenze“) hingegen als absolute Zahl verstanden, ab deren Erreichen kein einziger Antrag auf internationalen Schutz mehr geprüft würde, wäre er sowohl völkerrechtlich als auch unionsrechtlich nicht erlaubt.“

          Diese Formel kam den österreichischen Koalitionspartnern gelegen. Die ÖVP hatte eine Begrenzung durchgesetzt, die SPÖ die Begrenzung der Begrenzung. Gesicht gewahrt. Der große Flüchtlingsstrom war ohnehin schon versiegt, als Obwexer Ende März sein Gutachten präsentierte.

          Mit einem Trick zur temporären Obergrenze

          Die ÖVP-Innenministerin hatte sich einen Monat zuvor eines Tricks bedient. Sie kündigte mit großem Bohei an der Grenze zu Slowenien an, dort würden täglich nur noch achtzig Asylanträge zugelassen.

          Damals kamen Hunderte, Tausende Personen. Die Nachbarstaaten befürchteten einen gewaltigen Rückstau - und beendeten jäh das Durchwinken. Am 6. März schloss Mazedonien die Grenze zu Griechenland. Die Balkan-Route war dicht.

          Bild: dpa

          Ein Trick war das, weil es keinerlei Rechtsgrundlage gab. Die Regierung hatte ja keinen Notstand verhängt. Aus Brüssel kamen böse Briefe. Sobald der Strom versiegt war, drehte Wien bei. Die Tageskontingente wurden ebenso formlos aufgehoben, wie sie beschlossen worden waren.

          Beschluss wurde „faktisch derogiert“

          Man habe den Beschluss „faktisch derogiert“, also außer Kraft gesetzt, sagt ein Sprecher des Innenministeriums in schönstem Amtsdeutsch - als sei alles mit rechten Dingen zugegangen. Seither habe praktisch niemand mehr an der Grenze zu Slowenien um Asyl nachgesucht. Es gibt also nicht einmal mögliche Kläger.

          Für die Balkan-Route hätte man nach dieser Aktion kein Gesetz mehr gebraucht. Doch blickte die Wiener Regierung bang nach Italien, wo weiter so viele Migranten wie im Vorjahr ankamen.

          Sie kündigte Grenzkontrollen für den Brenner an, falls Italien diese Menschen einfach durchwinken würde. Dafür musste eine gesetzliche Regelung her. Sie folgte dem Gutachten Obwexers. Und da sollten die Unionsparteien in Deutschland genau hinsehen.

          Eine Obergrenze einführen, die eigentlich keine ist

          Österreich hat nämlich gar keine Zahl ins Gesetzbuch geschrieben, nicht einmal als Richtwert. Dort steht lediglich, dass die Regierung per Verordnung feststellen kann, dass die öffentliche Ordnung und der Schutz der inneren Sicherheit gefährdet sind. Mehr nicht. Die Zahl 37.500 ist bloß eine politische Festlegung, jede Regierung könnte eine andere Zahl nennen.

          Kleines Gedankenexperiment: Wie wäre es, wenn man in Deutschland so verführe? Horst Seehofer könnte sagen: Aus unserer Sicht sind bei 200.000 Migranten die öffentliche Ordnung und Sicherheit bedroht. Merkel könnte entgegnen: Ich nenne als Kanzlerin keine Zahl, aber ich werde ernsthaft nationale Schutzmaßnahmen erwägen, wenn Bayern, das am stärksten betroffene Land, mich darum bittet. Im Wahlkampf könnte Seehofer dann weiter „Obergrenze“ rufen; es werden schon nicht allzu viele Volljuristen im Bierzelt sitzen.

          Merkel könnte dagegen bei ihrer vageren Botschaft bleiben: Begrenzen, „so weit wie möglich“. Zur Bekräftigung würden CDU und CSU die Gesetze ändern: Ordnung in Gefahr, Flüchtlinge abweisen und so weiter.

          Zwei wichtige Einschränkungen

          So haben es die Österreicher getan - allerdings mit zwei wichtigen Einschränkungen. Zum einen darf der Innenminister nicht im Alleingang Sondermaßnahmen verordnen. Vielmehr muss er „Einvernehmen“ mit dem Parlament erzielen.

          Folglich müssen die ganze Regierung und die sie tragenden Parteien hinter einem so weitreichenden Schritt stehen. Das wäre auch für Deutschland wünschenswert, wo ja immer mindestens drei Parteien gemeinsam regieren.

          Zum anderen sind die Sondermaßnahmen in Österreich zeitlich begrenzt. Zunächst für ein halbes Jahr, mit bis zu drei Verlängerungen, höchstens also zwei Jahre am Stück. Das entspricht haargenau den europäischen Regeln für Mitgliedstaaten, die wieder an ihrer Binnengrenze kontrollieren wollen.

          Ordnung und Sicherheit im Staat

          Aus guten Gründen - wer Migranten abweisen will, muss ja zuerst Kontrollposten errichten. Sind die Menschen nämlich erst im Land, wäre Österreich davon abhängig, dass Slowenien oder Italien sie zurücknimmt.

          Solche Kontrollen sind möglich, wenn Ordnung oder Sicherheit in einem Staat „ernsthaft bedroht“ sind - so steht es im Schengener Grenzkodex. Es ist also keine Auslegungsfrage wie Obwexers Argumentation zur Abweisung von Migranten. Der Staat muss die Gründe für Grenzkontrollen nach Brüssel melden.

          Obergrenze für Flüchtlinge : CSU hält Kompromiss für unmöglich

          Die EU-Kommission kann dann Korrekturen anmahnen. So bleibt jeder nationale Schritt eingebettet in einen europäischen Dialog - mit dem Ziel, zu einer gemeinschaftlichen Politik zurückzukehren. Auch darauf müssten sich CDU und CSU verständigen können.

          Der Rückstand an Verfahren als Grund Flüchtlinge abzuweisen

          Was die geänderte Rechtslage für Österreich praktisch bedeutet, hängt von der weiteren Entwicklung ab. Noch reisen jeden Tag etwa hundert Migranten ein. Sie melden sich nicht an den Grenzübergängen, sondern kommen über die grüne Grenze aus Slowenien und Ungarn, aus Italien auch über Straßen.

          Die Polizei greift sie dann irgendwann auf. Ende August zählte die Asylbehörde 26.500 neu zugelassene Asylverfahren; die Regierung zeigte sich zuversichtlich, dass sie bis Jahresende unter der Schwelle von 37.500 bleibt. Und wenn nicht?

          Gutachter Obwexer meint, dass Österreich schon wegen des Rückstaus an Verfahren aus dem letzten Jahr gute Gründe habe, Flüchtlinge zurückzuweisen. Anders sieht das Daniel Thym, Professor für Europa- und Flüchtlingsrecht an der Universität Konstanz: „Solange auf niedrigem Niveau Migranten ins Land kommen und ordentlich registriert werden, kann von einer Gefahr für Ordnung und Sicherheit nicht die Rede sein. Es müsste dafür schon eine ähnlich katastrophale Lage eintreten wie im vergangenen Herbst.“

          „Schutzzäune wird es in Bayern nicht geben“

          In Deutschland wurden nach neuen Angaben des Bundesinnenministeriums bis Mitte September 210.000 Schutzsuchende neu registriert. Davon kamen 118 000 in den ersten beiden Monaten des Jahres - bevor die mazedonische Grenze und der Seeweg über die Ägäis versperrt waren.

          Seitdem liegen die Zahlen zwischen 13.000 und 14.000 im Monat. Auf zwölf Monate hochgerechnet, sind das weniger als 200.000 im Jahr. Zwei Unbekannte bleiben jedoch: Hält das Türkei-Abkommen? Und hält Italien dem Flüchtlingsdruck stand?

          Im äußersten Fall, wenn sich Zehntausende Migranten auf den Weg machen, würden sie wohl nur von hohen Zäunen gestoppt werden. Vor einem Jahr machte sich Markus Söder, der stellvertretende CSU-Vorsitzende, für solche Zäune stark.

          Seehofer entgegnete: „Ich bin für Zuzugsbegrenzung, aber Schutzzäune wird es mit Bayern nicht geben. Schon gar nicht an der bayerischen Grenze, aber auch nicht in Europa.“ Immerhin: Darüber muss er mit der Kanzlerin nicht streiten.

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