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Flüchtlingspolitik : Di Fabio liefert Seehofer weitere Munition gegen Merkel

Mit Hilfe des streitbaren ehemaligen Bundesverfassungsrichters Udo Di Fabio will Bayern die Bundesregierung zum Umlenken in der Flüchtlingspolitik bewegen. Bild: dpa

Bayern will mit einem Gutachten des ehemaligen Bundesverfassungsrichters Udo Di Fabio zur Grenzsicherung den Druck auf die Bundesregierung erhöhen. Ob es wirklich zu einer Klage kommt, ist noch offen.

          Bayern hat einen weiteren Pfeil gegen den Bund im Köcher. Das Gutachten des früheren Bundesverfassungsrichters Udo Di Fabio trägt den Sach- und Rechtsstand zur Flüchtlingskrise pointiert zusammen - so, wie er schon gelegentlich dargestellt wurde, und so, wie sich das die Bayerische Staatsregierung erhofft haben dürfte. Di Fabio hatte allerdings von vornherein klargemacht, dass er Bayern nicht vor dem Verfassungsgericht vertreten würde - aber es ist ohnehin unklar, ob es je zu einer Klage des Freistaats gegen den Bund wegen dessen Öffnung der Grenzen und seiner folgenden Untätigkeit kommt. Die Klage bleibe für Bayern eine Option, sagt Justizminister Winfried Bausback. Noch im Januar will der Freistaat ein förmliches Schreiben nach Berlin schicken. Die bayerische Regierung hebt vor allem hervor, dass der Grundsatz der Bundestreue auch bedeute, dass der Bund die Handlungsfähigkeit der Länder gewährleiste.

          Reinhard Müller

          Verantwortlicher Redakteur für „Zeitgeschehen“, „Staat und Recht“ sowie Frankfurter Allgemeine Einspruch.

          Di Fabio selbst schreibt am Ende zu den Erfolgsaussichten eines Bund-Länder-Streits vor dem Bundesverfassungsgericht, es liege innerhalb eines „nur begrenzt justiziablen politischen Gestaltungsermessens des Bundes, was getan werden muss, um ein gemeinsames europäisches Einwanderungs- und Asylrecht wiederherzustellen oder neu zu justieren“. Zurzeit deute einiges darauf hin, „dass das Mindestmaß an politischen Aktivitäten durch den Bund diesbezüglich noch unterschritten ist“. Wenn also (noch) keine Klage eingereicht wird, so bleibt nur der Druck der Fakten und Argumente.

          Mitverantwortung der Bundesregierung

          Der Bonner Staatsrechtslehrer spricht in seinem Gutachten im Auftrag der Bayerischen Staatsregierung davon, dass „im europäischen Gefüge eine besorgniserregende Spannungslage eingetreten“ sei. Der gemeinsame Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist demnach „akut gefährdet und eine rechtmäßige Behandlung Einreisewilliger ist ebenso wenig gewährleistet wie die vorgeschriebene Unterbringung und Verteilung von Menschen, denen aus humanitären Gründen ein Bleiberecht zusteht“. Die im europäischen System vorgesehene faire Verteilung der Lasten „stößt sich hart im Raume mit den politischen Bedingungen mitgliedstaatlicher Demokratien“. Insofern bedeute die Migrationskrise - einschließlich der durch das Verhalten der Bundesregierung möglicherweise (mit)verursachten Entwicklung - „eine exzeptionelle Erschütterung des europäischen Verbundgefüges“.

          Der ehemalige Bundesverfassungsrichter kommt zu dem Ergebnis, dass eine „Rechtspflicht des Bundes“, „namentlich der Bundesregierung“ bestehe, „darauf hinzuwirken, eine funktionsfähige, vertragsgemäße europäische Grenzsicherung (wieder)herzustellen und ein System kontrollierter Einwanderung mit gerechter Lastenverteilung zu erreichen“. Zudem müsse „darauf gedrängt werden (auch mit Hilfe europäischer Solidaritätsmaßnahmen) eine den humanitär vorgeschriebenen Standards entsprechende Unterbringung und Verfahrensbehandlung in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen, damit Gründe für das Selbsteintrittsrecht und gegen die Rücküberstellung in den zuständigen Mitgliedstaat entfallen“.

          Praktisch unkontrollierte Einreise

          Zudem sei „fraglich, ob eine gesetzliche Regelung, die für eine erhebliche Fallzahl eine praktisch unkontrollierte Einreise in das Bundesgebiet erlaubte, überhaupt mit dem Demokratieprinzip vereinbar wäre“. Die buchstäbliche Offenheit des Grundgesetzes für die europäische Integration und die internationale Friedenssicherung ändere nichts daran, „dass Demokratie nur funktionieren kann, wenn ein Staatsvolk mit einem entsprechenden klar definierten Bürgerrecht identifizierbar und in Wahlen und Abstimmungen praktisch handlungsfähig ist. Insofern muss das Staatsvolk einerseits über die Bevölkerungszusammensetzung und über die Regeln zum Erwerb oder Verlust der Staatsangehörigkeit mit dem Gesetz im formellen Sinne entscheiden, andererseits darf es dabei nicht die praktische Möglichkeit parlamentarischen Regierens und demokratischen Entscheidens bei elementaren Fragen der politischen Gemeinschaft aufgeben.“ Da die „teilweise praktisch ausgefallene Grenzsicherung und Einreisekontrolle mit allen dramatischen Folgen für die von den Ländern zu leistende Unterbringung und ihre Rechtsverantwortung für die betroffenen Menschen auch eine Folge des Zusammenbruchs des europäischen Schengen- und Dublinsystems“ sei, laste auf dem Bund auch im essentiellen Interesse der Länder „eine verfassungsmäßige Pflicht zur Korrektur im Rahmen der Integrationsverantwortung“.

          Die Bundesregierung könne sich durchaus darauf berufen, dass bestimmte Maßnahmen, wie die bessere Sicherung der Außengrenzen oder der subsidiär gestaffelte Aufbau von Grenzsicherungsanlagen zwischen den Mitgliedstaaten, die praktisch einen Transitweg nach Deutschland bilden, erst nach einem gewissen Zeitraum wirken können und insofern die Entwicklung noch beobachtet werden dürfe. Sollten solche Maßnahmen allerdings nicht ausreichen, um die bis dato bestehende exzeptionelle Situation wieder kontrollierbar zu machen, werde auch der Bund dann aus dem praktischen Scheitern der gemeinsamen europäischen Einreisekontrolle heraus „verfassungsrechtlich verpflichtet sein, wirksame eigene Grenzsicherung an der Bundesgrenze zu betreiben“.

          Nationalstaat für Grenzsicherung verantwortlich

          Di Fabio hebt hervor, dass das Grundgesetz die Beherrschbarkeit der Staatsgrenzen und die Kontrolle über die auf dem Staatsgebiet befindlichen Personen voraussetze: Der Bund dürfe zur Sicherung der Staatsgrenzen Hoheitsrechte auf die EU übertragen, bleibe aber im Falle des „nachweisbaren Leistungsverlusts europäischer Systeme“ in der Verantwortung für die „wirksame Kontrolle von Einreisen in das Bundesgebiet“. Der Bund ist demnach aus verfassungsrechtlichen Gründen verpflichtet, „wirksame Kontrollen der Bundesgrenzen wieder aufzunehmen, wenn das gemeinsame europäische Grenzsicherungs- und Einwanderungssystem vorübergehend oder dauerhaft gestört ist“.

          Selbst wenn man unterstellt, so Di Fabio, dass die Öffnung der Grenze Ende August und Anfang September 2015 „quasi im rechtfertigenden Notstand zu Gunsten einer menschenwürdigen Behandlung von Flüchtlingen notwendig gewesen sein sollte“, so würde das nichts daran ändern, dass damit allenfalls eine „punktuelle, auf wenige Tage beschränkte einstweilige Maßnahme zu rechtfertigen wäre, aber keine längere oder gar dauerhafte Außerachtlassung des geltenden Rechts“.

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