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Gastbeitrag : Die Flüchtlingskrise kann rechtsstaatlich bewältigt werden

  • -Aktualisiert am

Flüchtlinge an der bayerischen Grenze bei Wegscheid. Bild: AFP

Solange die Bundesregierung Flüchtlinge an der Grenze nicht zurückweist, setzt sie deutsche Gesetze aus. Denn auch mit Blick auf europäische Normen ist die Grenzsicherung legitimiert. Eine Rückkehr zum Recht ist geboten. Ein Gastbeitrag.

          Die Bindung der Exekutive an Gesetz und Recht zählt zu den Errungenschaften der Moderne und zur Verfassungsidentität der Bundesrepublik Deutschland. Auf ihre Einhaltung kommt es gerade in historischen Ausnahmesituationen wie der gegenwärtigen Flüchtlingskrise an. Die von einigen vertretene Lesart des europäischen und deutschen Rechts, nach der eine Politik offener Grenzen rechtskonform sein soll, teilen wir nicht. Vielmehr ist, wie im Folgenden dargelegt wird, eine Zurückweisung von Drittstaatsangehörigen an der deutsch-österreichischen Grenze innerhalb des vom Europarecht gesetzten Rechtsrahmens zulässig – auf diesem Standpunkt steht mittlerweile offenbar auch die Bundesregierung (BT-Drucks. 18/7311, S. 3, 5) – und zudem jedenfalls nach deutschem Recht grundsätzlich geboten.

          Wie der Bundesminister des Inneren bereits bei der Einführung von Grenzkontrollen am 13. September 2015 (BT-Drucks. 18/7311, S. 2 f.) zutreffend festgestellt hat, ist Deutschland nach EU-Asylrecht „für den allergrößten Teil der Schutzsuchenden nicht zuständig“. Zuständig sind nach der Dublin III-Verordnung vielmehr in der Regel die Ersteinreisestaaten. Der Umstand, dass Aufnahme- und Asylverfahren in Griechenland und gegebenenfalls weiteren Ländern entlang der Balkanroute systemische Mängel aufweisen, führt nicht automatisch dazu, dass die verbliebenen Mitgliedstaaten einspringen müssen. Eine derartige Pflicht zum Selbsteintritt hat der Gerichtshof der Europäischen Union wiederholt ausdrücklich abgelehnt.

          Einige Fachleute vertreten die Auffassung, die Zuständigkeit Deutschlands ergebe sich daraus, dass die Schutzanträge erstmals in Deutschland gestellt werden (Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 1 und Abs. 1 Dublin III). Denn dieser Auffangtatbestand der Dublin III-Verordnung greife bereits dann, wenn ein Antrag „an der Grenze“ gestellt wird. In dieser Situation sei zur Prüfung des Antrags die Einreise zu gestatten. Spätere Überstellungen in die eigentlich zuständigen Ersteinreisestaaten seien dann aber teils wegen systemischer Mängel der dortigen Asylsysteme unzulässig, teils aufgrund der hohen Antragszahlen praktisch nicht realisierbar.

          Diese Auffassung widerspricht den Grundgedanken des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems in seinem Zusammenspiel mit dem Schengener Grenzkodex. Sie läuft darauf hinaus, dass sich die Drittstaatsangehörigen den für sie zuständigen Staat aussuchen können. Diese Lösung war im Zuge der Vorarbeiten zur Dublin III-Verordnung zwar insbesondere von zivilgesellschaftlichen Organisationen gefordert worden. Unter den Mitgliedstaaten fehlte aber der politische Wille, die Prüfungszuständigkeit an den Ort der Antragstellung zu knüpfen (KOM/2008/820, S. 5). Deshalb hielt der europäische Gesetzgeber am Grundprinzip der Dublin II-Verordnung fest, „wonach für die Prüfung eines Asylantrags in erster Linie der Mitgliedstaat zuständig sein sollte, der bei der Einreise des Asylbewerbers und dessen Aufenthalt in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten maßgeblich beteiligt war“ (KOM/2008/820, S. 3; Standpunkt des Rates v. 6.6.2013: Abl. C 177/E30). Das ist nicht nur der Ersteinreisestaat. Am Aufenthalt in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten ist vielmehr auch derjenige Mitgliedstaat maßgeblich beteiligt, der Drittstaatsangehörige oder Staatenlose ohne Rücksicht auf Aufenthaltstitel und Schutzbegehren in sein Hoheitsgebiet einreisen lässt und diese sogar bis an die nächste Staatsgrenze weiterleitet.

          Eine Einreiseverweigerung ist zulässig

          Solange an einer solchen Binnengrenze keine systematischen Grenzkontrollen erfolgen, lässt sich diese Verantwortung von Transitstaaten allerdings nicht wirksam aktivieren. Der Zielstaat muss es dann faktisch hinnehmen, dass nach einer unerlaubten Einreise in seinem Hoheitsgebiet erstmals Schutzanträge gestellt werden, die dann im Inland zu prüfen sind. Nun führt Deutschland aber im Einklang mit dem Schengener Grenzkodex bereits seit dem 13. September 2015 an der Binnengrenze zu Österreich wieder Grenzkontrollen durch, da die öffentliche Ordnung und innere Sicherheit durch einen unkontrollierten Zustrom schwerwiegend bedroht ist (Art. 72 EUV; Art. 23 Grenzkodex). Für diese Grenzkontrollen gelten die an den Außengrenzen der Union maßgeblichen Vorschriften des Schengener Grenzkodex entsprechend (Art. 28 Grenzkodex). Demnach ist Drittstaatsangehörigen, die nicht alle formellen Einreisevoraussetzungen erfüllen, die Einreise zu verweigern (Art. 13 Abs. 1 S. 1 Grenzkodex). Davon ausgenommen sind diejenigen Drittstaatsangehörigen, denen ein Mitgliedstaat aus humanitären Gründen oder aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtungen die Einreise in sein Hoheitsgebiet gestattet, wozu Art. 5 Abs. 4 lit. c Grenzkodex ermächtigt.

          Der entscheidende Punkt ist nun, dass eine solche Einreiseverweigerung auch unter asylrechtlichen Gesichtspunkten europarechtlich zulässig – und, wie zu zeigen sein wird, jedenfalls national sogar geboten – ist, wenn bei den zuständigen deutschen Grenzbehörden (§§ 13 Abs. 3, 18 Abs. 1 AsylG) ein internationaler Schutzantrag gestellt wird. Dies ergibt sich in erster Linie aus Art. 20 Abs. 4 der Dublin III-Verordnung. Diese Vorschrift wurde in der bisherigen Diskussion um die Legalität der Grenzöffnung nicht hinreichend berücksichtigt. Sie besagt, dass ein solcher Schutzantrag die deutschen Behörden nicht einmal dazu verpflichtet, das dem eigentlichen Asylverfahren noch vorgelagerte „Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats einzuleiten“ (Art. 20 Abs. 1 Dublin III).

          Die Durchführung dieses Zuständigkeitsprüfungsverfahrens und eines sich hieran gegebenfalls anschließenden materiellen Asylverfahrens obliegt nach Art. 20 Abs. 4 Unterabs. 1 S. 1 Dublin III vielmehr Österreich. Das gilt unabhängig davon, ob Grenzübertrittskontrolle und Antragstellung auf deutschem Territorium oder unmittelbar auf der Grenzlinie erfolgen. Denn nach dem Schengener Grenzkodex hat ein Drittstaatsangehöriger das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates de iure noch nicht betreten, wenn ihm bei Grenzübertrittskontrollen „an einer Grenzübergangsstelle“ die Einreise verweigert wurde (Art. 13 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 8-10 und 13 Grenzkodex, entsprechend § 13 Abs. 2 S. 1 AufenthG). Folglich hält sich ein Antragsteller gemäß Art. 20 Abs. 4 Unterabs. 1 S. 1 Dublin III noch „im Hoheitsgebiet“ Österreichs auf, „während“ er bei den deutschen Grenzbehörden einen Schutzantrag stellt, ohne jedoch die deutsche Grenzübergangsstelle bereits passiert zu haben.

          Keine menschenunwürdige Härte

          Rechtsfolge der Stellung eines internationalen Schutzantrags an der deutsch-österreichischen Grenze ist also nicht etwa eine Pflicht zur Einreiseerlaubnis. Vielmehr „wird“ der Aufenthaltsstaat „unverzüglich von dem mit dem Antrag befassten Mitgliedstaat unterrichtet und gilt dann für die Zwecke dieser Verordnung als der Mitgliedstaat, bei dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde“ (Art. 20 Abs. 4 Unterabs. 1 S. 2 Dublin III). Diese Rechtsfolge steht also nicht im Ermessen deutscher Grenzbehörden. Aufgrund dieser, für Anträge an Binnengrenzen vorrangigen Zuständigkeitsregel gibt es keine Grundlage für eine deutsche Auffangzuständigkeit nach Art. 3 Dublin III. Diese Zuständigkeit trifft vielmehr den Aufenthaltsstaat, also vorliegend Österreich.

          Dieses Ergebnis entspricht der historischen Regelungsabsicht des europäischen Gesetzgebers. In der Begründung des Kommissionsvorschlags zu Art. 4 Abs. 4 Dublin II – der in der Sache unverändert gebliebenen Vorgängernorm des Art. 20 Abs. 4 Dublin III – heißt es: „Der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet sich der Asylsuchende befindet, ist verpflichtet, das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats durchzuführen, auch wenn der Asylbewerber seinen Antrag bei einer Behörde eines anderen Mitgliedstaats, beispielsweise einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung oder an der Grenze stellt. Nach diesem Absatz kann der Mitgliedstaat, der infolge der Anwesenheit des Asylbewerbers in seinem Hoheitsgebiet zuständig ist, mit dem Asylantrag befasst werden." (KOM(2001) 447, Hervorhebung der Verfasser). Das ist auch sinnvoll, denn es wird Transitländern ein Anreiz genommen, Sekundärmigration in andere Mitgliedstaaten zu dulden oder gar zu fördern.

          Für die Antragsteller bedeutet ein solches Vorgehen keine unzumutbare, gar menschenunwürdige Härte. Sie werden gemäß Art. 20 Abs. 4 Unterabs. 2 Dublin III „schriftlich von dieser Änderung des die Zuständigkeit prüfenden Mitgliedstaats und dem Zeitpunkt, zu dem sie erfolgt ist, unterrichtet.“ Diese Informationspflicht ließe sich selbst bei einer hohen Zahl von Anträgen praktisch umsetzen. Sie versetzt die Antragsteller in die Lage, ihre unionsrechtlich verbürgten Rechte bei einem eindeutig identifizierten Mitgliedstaat geltend zu machen. Es droht also weder ein „refugee in orbit“ noch ein Verstoß gegen das Refoulement-Verbot der Genfer Flüchtlingskonvention. Es wird lediglich die Verantwortung desjenigen Mitgliedstaates aktiviert, der die Anwesenheit des Drittstaatsangehörigen an der deutschen Grenze ermöglicht hat. Sollte sich im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung herausstellen, dass Deutschland für bestimmte Antragsteller zuständig ist, weil sich deren Familienangehörige bereits hier befinden (Art. 8-11, 16 Dublin III), hat Österreich ein Aufnahmeverfahren nach Art. 21 Dublin III durchzuführen.

          Deutsches Recht kommt zur Anwendung

          Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass internationale Schutzanträge, die „an der Grenze“ gestellt werden, nach der im Verhältnis zu Art. 3 Dublin III spezielleren Regelung des Art. 20 Abs. 4 Dublin III nicht zu einer Auffangzuständigkeit Deutschlands führen. Damit bleibt als Grundlage einer Einreiseerlaubnis wegen Zuständigkeit nach EU-Recht nur noch die Ermessensklausel des Art. 17 Abs. 1 Dublin III. Es ist aber unstreitig, dass es sich hierbei um eine Ausnahmeregelung handelt, die aus Sicht des Unionsrechts jedenfalls keine zeitlich und zahlenmäßig unbegrenzte Einreiseerlaubnis rechtfertigt. Denn eine solch pauschale Aussetzung des Dublin-Systems im Namen der Grundrechte setzte nach zutreffender Auffassung des Gerichtshofs der Europäischen Union den „Daseinsgrund der Union und die Verwirklichung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, konkret des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, das auf gegenseitigem Vertrauen und einer Vermutung der Beachtung des Unionsrechts, genauer der Grundrechte, durch die anderen Mitgliedstaaten gründet“, aufs Spiel (verbundene Rechtssachen C-411/10 und C-493/10, Rn. 83). In der Tat beruft sich die Bundesregierung laut Bundesjustizminister Maas bereits seit November 2015 auch gar nicht mehr auf das Selbsteintrittsrecht.

          Wenn die deutschen Grenzbehörden aber unter keinem unionsrechtlichen Gesichtspunkt verpflichtet sind, Drittstaatsangehörigen ohne gültigen Aufenthaltstitel die Einreise zu erlauben, so kommt wieder das – insoweit nicht durch in der Anwendung vorrangiges Europarecht überlagerte – deutsche Recht und in asylrechtlicher Hinsicht die Drittstaatenregelung zur Geltung. Demnach kann sich von vornherein nicht auf das Asylgrundrecht berufen, wer aus einem Mitgliedstaat der EU wie z.B. Österreich einreist (Art. 16a Abs. 2 S. 1 GG in Verbindung mit § 26a Abs. 1 S. 1 AsylG). In dieser Situation ist „dem Ausländer … die Einreise zu verweigern“ (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 AsylG). Ausnahmen bestehen nur insoweit, als gemäß § 18 Abs. 4 AsylG von der Einreiseverweigerung abzusehen ist, soweit entweder die Bundesrepublik Deutschland auf Grund von Rechtsvorschriften der Europäischen Union für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig ist (Nr. 1), was vorliegend gerade nicht der Fall ist, oder das Bundesministerium des Innern es aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland angeordnet hat (Nr. 2). Mit der zweiten Ausnahme greift der nationale Gesetzgeber die Ermessensregelung des Art. 5 Abs. 4 lit. c Grenzkodex auf.

          Es gibt keine Rechtfertigung

          Für die Ausnahmeregelung des § 18 Abs. 4 Nr. 2 AsylG (und ihre europarechtliche Grundlage: Art. 5 Abs. 4 lit. c Grenzkodex) gilt freilich dasselbe wie für das Selbsteintrittsrecht nach Art. 17 Abs. 1 Dublin III: Sie ist auf Einzelfälle zugeschnitten und deckt daher nicht Einreiseerlaubnisse für eine unbestimmte Vielzahl von Drittstaatsangehörigen über einen längeren, nicht definierten Zeitraum; denn andernfalls würde praktisch der Gesetzesbefehl des § 18 Abs. 2 Asylgesetz suspendiert, was nur der Gesetzgeber selbst tun kann. Nichts anderes als Gesetzessuspension aber ist es, wenn generell „Maßnahmen der Zurückweisung an der Grenze mit Bezug auf um Schutz nachsuchende Drittstaatsangehörige […] derzeit nicht zur Anwendung [kommen]“ (Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage, BT-Drucks. 18/7311, S. 2). Auch sonst sind alle Ausländer, die ohne gültigen Aufenthaltstitel unerlaubt einreisen wollen, „an der Grenze“ zurückzuweisen (§ 15 Abs. 1 AufenthG). Sollten grenzpolizeiliche Maßnahmen zur Verhinderung unbefugter Grenzübertritte erforderlich werden, müssen diese – gemessen an den damit verfolgten Zielen – selbstverständlich verhältnismäßig sein (Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 Grenzkodex).

          Eine übergesetzliche Rechtfertigung, sich angesichts der aktuellen Situation dieser demokratisch legitimierten Rechtslage zu entziehen, gibt es nicht. Die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG gebietet ebenso wenig wie die Genfer Flüchtlingskonvention, allen Einreisewilligen Aufenthalt zu gewähren.

          Die Flüchtlingskrise lässt sich im Rahmen des Rechts und nur im Rahmen des Rechts, nicht unter Außerachtlassung desselben lösen. Zum Recht zurückzukehren ist weder inhuman noch politische Schwäche; ganz im Gegenteil. Die Stärke einer Demokratie zeigt sich nicht zuletzt in ihrer Fähigkeit zur Selbstkorrektur.

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