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Illegale Einwanderung : Australien ist kein Vorbild

Ein Boot mit Flüchtlingen aus Afrika ist auf dem Weg zur italienischen Küste der Insel Lampedusa. Bild: dpa

Durch die Flüchtlingskrise wird die Frage wieder aktuell: Darf man Migranten, die illegal übers Meer kommen, sofort zurückbringen? Für Europäer gibt es da ein großes Hindernis.

          7 Min.

          Vor zwei Jahren schloss Australien ein Abkommen mit Kambodscha. Das südostasiatische Land sollte Bootsflüchtlinge aufnehmen und dafür eine Menge Geld bekommen. In Europa wurde der Deal mit Verwunderung und Empörung kommentiert.

          Thomas Gutschker

          Politischer Korrespondent für die Europäische Union, die Nato und die Benelux-Länder mit Sitz in Brüssel.

          Wie konnte ausgerechnet Australien, dessen Bevölkerung zu 98 Prozent irgendwann mal eingewandert ist, so herzlos mit Migranten umgehen? Inzwischen gibt es europäische Politiker, die Australien als Modell dafür sehen, wie Europa die Flüchtlingsströme stoppen könnte – durch Abschreckung. An erster Stelle: Sebastian Kurz, der österreichische Außenminister.

          Kurz ist schon länger mit dem Thema unterwegs. „Die EU sollte sich Teile des australischen Modells als Vorbild nehmen“, forderte er Anfang Juni. Australien habe es geschafft, die Zahl von 40.000 Bootsflüchtlingen und mehr als 1000 Ertrunkenen im Jahr auf Null zu reduzieren. „Die australische Marine startete eine Grenzschutzoperation, fing Flüchtlinge vor der Küste ab, brachte Menschen zurück in ihre Ursprungsländer oder in Zentren nach Nauru und Papua-Neuguinea“, führte Kurz aus.

          Politiker Europas sind sich nicht einig

          Zwar könne man das nicht eins zu eins in Europa kopieren, doch leitete er daraus das Grundprinzip einer neuen Asylpolitik ab: „Wer in ein Boot steigt und versucht, illegal nach Europa zu kommen, hat seine Chance auf Asyl verwirkt und wird zurückgebracht.“

          Zunächst konnte Kurz mit seiner Idee nicht recht landen; in Brüssel wurde sie abgebügelt, in den anderen Hauptstädten sprang ihm niemand bei. Nun wittert er eine neue Chance in der zwischen Europa und der Türkei heraufziehenden Krise. Während der türkische Außenminister damit drohte, das Flüchtlingsabkommen aufzukündigen, drehte Kurz den Spieß einfach um: Europa müsse sich seinerseits von Ankara unabhängig machen und die eigene Küste gegen Migranten abschirmen.

          Unter den Außenministern wachse die Unterstützung für seinen Plan, behauptete er. Bei einem Treffen mit seinen Kollegen aus Deutschland und Luxemburg war davon allerdings nichts zu spüren. Jedoch sprang ihm die CDU-Bundestagsabgeordnete Erika Steinbach bei. Sie ist in ihrer Fraktion die Sprecherin für Menschenrechte und humanitäre Hilfe.

          Härte und Konsequenz

          Kurz und Steinbach versprechen Härte und Konsequenz. Sie unterstellen der Europäischen Union, dass sie zu lasch gegenüber Migranten sei und sich erpressbar mache, wenn sie gemeinsam mit ihrem Nachbarland die eigene Küste schütze.

          Steinbach verlangt, „dass wir uns völlig unabhängig von der Türkei machen müssen“. Das kommt bei vielen Bürgern gut an. Mehr als die Hälfte der Bevölkerung ist laut einer Emnid-Umfrage dafür, das Flüchtlingsabkommen mit der Türkei aufzukündigen. Aber könnten Kurz und Steinbach auch halten, was sie versprechen? Kann Europa Migranten einfach an seinen Küsten abweisen und zurückschicken? Darf es das?

          Kurz und Steinbach argumentieren politisch. In Europa ist jedoch alles politische Handeln an das Recht gebunden. Und gerade bei dieser Frage gibt es ein Urteil, an dem kein Politiker vorbeikommt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat es gefällt, im Jahr 2012. Es geht um den Fall Hirsi.

          Es gibt einen Präzedenzfall

          Hirsi Jamaa, ein Somalier, hatte im Mai 2009 mit zweihundert weiteren Migranten aus Somalia und Eritrea versucht, von Libyen nach Italien zu gelangen. Ihre drei Boote wurden in den internationalen Gewässern vor Lampedusa von der italienischen Küstenwache gestoppt. Das war erlaubt, denn die Boote fuhren – wie Flüchtlingsschiffe im allgemeinen – nicht unter der Flagge eines Staates, der erst hätte einwilligen müssen.

          Umstritten war jedoch, was danach geschah: Die Passagiere mussten auf Schiffe der italienischen Marine umsteigen. Sie mussten zwar ihre Papiere abgeben, doch fragte niemand nach ihrem Fluchtgrund. Auch über das Ziel ihrer Reise erfuhren sie nichts. Zehn Stunden später trafen sie am Hafen von Tripolis ein, wo sie – gegen ihren Willen – den libyschen Behörden überstellt wurden.

          Das war eine Aktion, wie Sebastian Kurz sie heute fordert: Die italienischen Behörden verweigerten den illegalen Migranten jeden Schutz und brachten sie schnurstracks dorthin zurück, wo sie abgelegt hatten. Die Australier gehen ähnlich vor. In mehreren gut dokumentierten Fällen haben sie Migranten in den internationalen Gewässern vor ihrer Küste abgefangen, deren Boote beschlagnahmt oder versenkt und die Passagiere auf Rettungsboote verfrachtet, wie man sie von größeren Schiffen kennt.

          Seit 2003 versucht man illegale Einwanderung zu stoppen

          Diese Boote wurden dann von der australischen Marine bis vor die indonesische Küste gezogen, dort ausgesetzt und von der Strömung an Land getrieben. Eine direkte Übergabe der Migranten an die Behörden war nicht möglich, weil Indonesien eine solche Zusammenarbeit mit Australien ablehnt.

          Wurden Flüchtlinge einmal aufgegriffen, haben sie das Recht, Asyl zu beantragen.
          Wurden Flüchtlinge einmal aufgegriffen, haben sie das Recht, Asyl zu beantragen. : Bild: dpa

          Italien hatte dagegen Anfang 2009 ein entsprechendes Abkommen mit Libyen geschlossen, das da noch von Muammar al Gaddafi beherrscht wurde. Der italienische Innenminister jubelte über die schnelle Rückführung nach Tripolis. Er sprach von einem „historischen Tag“ im Kampf gegen illegale Einwanderung und von einem „Modell für Europa“. Dem Senat sagte er, dass an fünf Tagen 471 Migranten auf hoher See aufgegriffen und gemäß dem Abkommen nach Libyen zurückgebracht worden seien.

          Italien war damit als erstem Staat gelungen, was die EU-Regierungen schon 2003 in einem Programm zur „Bekämpfung der illegalen Einwanderung an den Seegrenzen“ vereinbart hatten. Dort wurde als Ziel formuliert: „Durchführung von Operationen auf See, die darauf abzielen, Schiffe mit illegalen Einwanderern abzufangen und sie an der Weiterfahrt zu hindern; erforderlichenfalls Veranlassung der Aufnahme abgefangener Schiffe in sicheren Häfen in Drittländern“.

          Vorwurf des Verstoßes gegen Menschenrechte

          Drei Wochen nach dem zwangsweisen Aufgriff im Mittelmeer erhoben Hirsi Jamaa und weitere Betroffene Klage beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Sie warfen – unterstützt von Menschenrechtsorganisationen – dem italienischen Staat schwerwiegende Verstöße gegen die Europäische Menschenrechtskonvention vor, insbesondere gegen das Verbot der Kettenabschiebung, der unmenschlichen Behandlung (in Libyen) und gegen das Recht auf wirksame Beschwerde. Die wichtigste Frage aber war: Galt auf hoher See überhaupt der Schutz durch die Europäische Menschenrechtskonvention?

          Italien verneinte das im Verfahren, ganz auf der Linie der meisten EU-Innenminister, nicht jedoch der EU-Kommission. Europäisches Recht könne nur auf europäischem Territorium gelten, so lautete das Argument. Rom behauptete außerdem, es habe sich bloß um einen „Rettungseinsatz“ gehandelt – was den ursprünglichen Angaben des Innenministers widersprach.

          Der Gerichtshof übertrug das Verfahren seiner Großen Kammer und fällte im Februar 2012 ein bahnbrechendes Urteil. Das Gericht erklärte die Konvention für anwendbar: Wann immer ein Staat außerhalb seines Staatsgebiets die „Kontrolle und Verfügungsgewalt“ über eine Person ausübe – juristisch heißt das „Hoheitsgewalt“ – , müsse er deren Rechte gemäß der Konvention sicherstellen.

          „Hoheitsgewalt“ ist das entscheidende Stichwort

          Entscheidend ist also nicht der Bezug zum Staatsgebiet, sondern die „Hoheitsgewalt“ – und der waren die Migranten in diesem Fall vollständig unterworfen, weil sie gegen ihren Willen auf hoher See gestoppt und nach Libyen gebracht wurden. Auch in allen anderen Punkten bekamen die Kläger Recht. Die Vereinbarung zwischen Italien und Libyen hatte nicht den strengen Anforderungen der Menschenrechtskonvention genügt.

          Den europäischen Innenministern war damit der Weg verbaut, den Sebastian Kurz heute vorschlägt. Anders als Australien waren sie durch das Straßburger Urteil gebunden – und drehten bei. Im Jahr 2014 einigten sie sich auf eine Verordnung, die Einsätze der Grenzschutzbehörde Frontex auf See regelt.

          Niemand dürfe in ein Land „ausgeschifft, einzureisen gezwungen oder verbracht werden oder auf andere Weise den Behörden eines solchen Landes überstellt werden“, wenn ihm dort ein Verstoß gegen die Menschenrechtskonvention drohe, heißt es nunmehr. Jeder Einsatzplan muss dafür Sorge tragen, dass „schutzbedürftige Personen ermittelt werden und angemessene Unterstützung erhalten, einschließlich Zugang zu internationalem Schutz“.

          Wird ein Flüchtling aufgegriffen, darf er Asyl beantragen

          Erlaubt ist allenfalls, Boote abzudrängen und so zu verhindern, dass sie unerlaubt in den Hoheitsbereich von Mitgliedstaaten einfahren. Sobald Frontex-Besatzungen aber Gewalt anwenden und die Kontrolle über andere Schiffe ausüben, müssen sie deren Passagieren vorläufig Schutz gewähren. Das gilt auch, wenn Migranten ihre Boote zerstören oder ins Meer springen, was oft geschieht.

          Bei den gegenwärtigen Einsätzen im Mittelmeer halten sich Frontex und die beteiligten Mitgliedstaaten penibel an diese Vorgaben. Jeder Flüchtling, der vor der italienischen Küste aufgegriffen wird, kann an Land Asyl beantragen.

          Theoretisch wäre es auch möglich, den Schutzanspruch an Bord der Frontex-Schiffe zu klären, sogar in einem Schnellverfahren ohne aufschiebende richterliche Überprüfung. Doch stuft die EU keines der „Abfahrtsländer“ – das sind vor allem Libyen und Ägypten – als sicheren Drittstaat ein, der einem Flüchtling ausreichend Schutz bieten könnte.

          Die Frage nach den sicheren Herkunftsländern

          Auch dafür hat das Straßburger Gericht hohe Maßstäbe aufgestellt. In Deutschland konnten sich Bundestag und Bundesrat bisher nicht einmal darauf einigen, ob Marokko, Algerien und Tunesien sichere Herkunftsländer (für ihre eigenen Staatsbürger) sind.

          In der Ägäis zwischen der Türkei und Griechenland war die Rechtslage schon vor dem Hirsi–Urteil klar – glasklar. Dort gibt es gar keine internationalen Gewässer, die Hoheitsgebiete stoßen direkt aneinander. Sobald ein Migrant die griechische Seeseite erreicht, muss dort sein Schutzanspruch geprüft werden.

          So wurde es auch im Flüchtlingsabkommen mit der Türkei vereinbart. Obwohl die EU-Kommission der Auffassung ist, dass die Türkei Migranten ausreichenden Schutz gewährt, gibt es keine Abkürzung im Verfahren.

          Ist die Unabhängigkeit zur Türkei der beste Weg?

          Jeder Fall wird von griechischen Beamten entschieden und kann von griechischen Richtern überprüft werden. Die gewähren im Zweifel bisher eher Asyl in Griechenland, als Migranten abzuschieben. Daran würde sich übrigens auch nichts ändern, wenn die Türkei von den Mitgliedstaaten als sicherer Drittstaat eingestuft würde. Denn dieses Gütesiegel kann ein Prüfverfahren nicht ersetzen.

          Nur die Nato verfolgt eine andere Linie. Wenn sie Migranten aus Seenot rettet, sollen die immer in die Türkei gebracht werden. Die Bundesregierung argumentiert etwa, auf einem deutschen Schiff könne man keinen Asylantrag stellen. Und nach internationalem Recht müssen Schiffbrüchige nur an einen „sicheren Ort“ gebracht werden, wo ihr Leben nicht unmittelbar in Gefahr ist.

          Allerdings sind die Ansprüche an staatliche Schiffsführer höher als an private Kapitäne; sie müssen als Hoheitsträger auch völkerrechtliche Erwägungen anstellen. Ob die deutsche Argumentation vor Gericht Bestand hätte, müsste sich erst erweisen. Noch hat die Allianz allerdings nicht einen Flüchtling selbst gerettet.

          Und in keinem Fall liefert die Nato eine Lösung im Sinne von Sebastian Kurz und Erika Steinbach. Denn die im Bündnis vereinbarte Linie setzt die Kooperation des Mitgliedslands Türkei voraus.

          Das gilt auch für die Rücknahme von abgelehnten Asylbewerbern, die über türkisches Gebiet nach Europa gekommen sind. Ankara ist dazu in nennenswerter Zahl erst bereit, seitdem das Flüchtlingsabkommen mit der EU gilt. Wer sich von der Türkei „völlig unabhängig“ machen will, gibt all das auf – und muss sehen, wie er mit der nächsten Flüchtlingswelle allein zurecht kommt.

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