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Grenzkontrollen als „letztes Mittel“ : EU-Staaten einig über Schengen-Reform

Für ein halbes Jahr erlaubt: Grenzkontrolle in Spanien Bild: AFP

Die EU-Staaten haben einen Kompromiss über die Reform des Schengen-Raums erzielt. Mitgliedsländer dürfen die Kontrollen an ihren Binnengrenzen für bis zu sechs Monate wieder einführen, wenn ein anderes Mitgliedsland seine Außengrenze nicht mehr sichern kann.

          Nach monatelangen Verhandlungen haben sich die EU-Staaten auf eine Reform des Schengen-Raums verständigt, um in Zukunft mit einem Massenansturm von Migranten umgehen zu können, wie ihn Italien im vergangenen Jahr erlebt hat. Die Innenminister verabschiedeten am Donnerstag in Luxemburg einen Gesetzentwurf, in dem als „letztes Mittel“ die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen in Europa für sechs Monate gestattet ist, wenn ein Mitgliedstaat nicht mehr in der Lage ist, die Außengrenzen zu sichern. Allerdings zeichnen sich schwere politische und rechtliche Auseinandersetzungen über das Vorhaben ab. Die EU-Kommission und das Europaparlament erwägen, gegen einen Teil des Beschlusses beim Europäischen Gerichtshof zu klagen, weil die Minister das Parlament von den Kontrollen ausnehmen wollen, mit denen die Umsetzung des Schengen-Rechts geprüft wird. Außerdem sind die Abgeordneten, ohne deren Zustimmung die Reform nicht in Kraft treten kann, dagegen, dass die Entscheidung über Grenzkontrollen am Ende alleine bei den Mitgliedstaaten verbleibt.

          Nikolas Busse

          Verantwortlicher Redakteur für die Frankfurter Allgemeine Woche und stellvertretender verantwortlicher Redakteur für Außenpolitik (F.A.Z.).

          Anlass der Reform sind die jüngsten Probleme bei der Sicherung der südlichen EU-Außengrenzen. Italien hatte im vorigen Jahr illegale Einwanderer aus Tunesien nach Norden reisen lassen, was Frankreich zur kurzzeitigen Schließung seiner Grenze veranlasste. Griechenland hat seit längerem große Schwierigkeiten, seine Landgrenze zur Türkei zu überwachen, weshalb es dazu Hilfe der EU-Grenzschutzagentur Frontex erhält. Die Kommission hat gerade in einem Bericht festgestellt, dass sich die Zahl der registrierten illegalen Grenzübertritte in der EU im letzten Quartal 2011 auf fast 30000 erhöht hat, wovon etwa 75 Prozent auf die türkisch-griechische Grenze entfielen.

          Die Debatte über die Reform war zuletzt stark von einer Auseinandersetzung zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission geprägt. Nach dem derzeit geltenden EU-Recht kann ein Mitgliedstaat von sich aus entscheiden, ob er vorübergehend seine Grenzen wieder schließen will. Innenkommissarin Malmström wollte das durch ein System ersetzen, in dem die Kommission faktisch ein Vetorecht bei der Wiedereinführung von Grenzkontrollen erhalten hätte. Das traf aber auf den einhelligen Widerstand der Mitgliedstaaten. „Das Letztentscheidungsrecht bleibt natürlich bei den Mitgliedstaaten, denn wir sind verantwortlich für die Sicherheit unserer Bürger“, sagte Bundesinnenminister Friedrich.

          Alleingänge sollen verhindert werden

          Daher änderten die Mitgliedstaaten den Gesetzentwurf der Kommission deutlich ab. Sie entwickelten ein Modell, dass in weiten Teilen dem bisherigen Recht entspricht. So kann ein Mitgliedstaat nach der am Donnerstag vom Rat verabschiedeten Vorlage weiterhin von sich aus Grenzkontrollen einführen, wenn er einer „ernsthaften Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder der inneren Sicherheit“ begegnen will. Unterschieden wird wie schon bisher zwischen zwei Fällen: Bei vorhersehbaren Ereignissen (Fußballspiele, politische Gipfel) kann ein Land für bis zu 30 Tage wieder seine Grenzen kontrollieren, was maximal auf sechs Monate ausdehnbar ist. Im Fall von dringenden Ereignissen (Terroranschläge) sollen zehn Tage mit 20 Tagen Verlängerung möglich sein, mit einem Maximum von zwei Monaten. Neu ist ein dritter Fall, der mit „bestehenden ernsten Defiziten an den Außengrenzen“ umschrieben wird. Hier können einer oder mehrere Mitgliedstaaten für bis zu sechs Monate (verlängerbar auf maximal zwei Jahre) wieder Grenzkontrollen einführen.

          Indes dürfen die nationalen Regierungen diese Entscheidung nicht alleine treffen. Nötig sind ein Vorschlag der Kommission und eine Zustimmung von einer Mehrheit der Mitgliedstaaten. Das soll Alleingänge verhindern und gewährleisten, dass die Grenzen in Europa nur in Notfällen wieder geschlossen werden - „wenn alle Stricke reißen“, wie Friedrich sagte. Vorher soll versucht werden, die betreffende Außengrenze mit Hilfe von Frontex wieder zu schließen.

          Die Innenminister verabschiedeten ferner einen neuen Kontrollmechanismus für den Schengen-Raum, um sicherzustellen, dass die Regeln in allen Mitgliedstaaten korrekt umgesetzt werden. Das geschieht bisher auf der Grundlage von Berichten, die die Länder übereinander erstellen. In Zukunft sollen die Kontrollen an Grenzen der Mitgliedstaaten, die zum Teil unangemeldet erfolgen, von Teams mit je einem Fachmann aus den Mitgliedstaaten und aus der Kommission vorgenommen werden. Die Kommission hatte hier ebenfalls eine noch stärkere Rolle für sich selbst vorgeschlagen. Zugleich veränderten die Minister die von Frau Malmström vorgeschlagene Rechtsgrundlage der Kontrollen. Sie sollen nach Artikel 70 des Arbeitsvertrages der EU stattfinden, der nur eine Unterrichtung des EU-Parlaments und der nationalen Parlamente vorsieht. Die Kommission hatte Artikel 77 vorgeschlagen, was eine Mitwirkung des Parlaments an den Kontrollen ermöglichen würde. Letzteres dürfte ein Hauptstreitpunkt in den nun anstehenden Verhandlungen der drei EU-Institutionen werden. Frau Malmström hielt sich ausdrücklich offen, gegen die Veränderung der Rechtsgrundlage zu klagen. Auch aus dem Parlament wurde mit Klagen gedroht. Manfred Weber (CSU) sagte, nach dem Beschluss des Ministerrats würden Entscheidungen „wieder intransparent in Kungelrunden der Bürokratien getroffen“. Die SPD-Abgeordnete Sippel sprach von einem „Verrat an der europäischen Idee“.

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