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Entwicklung der EU : Wer die Fiskalunion will, muss die Bürger fragen

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Ein Anti-Brexit-Demonstrant schwenkt EU-Flaggen während eines Protests in der Nähe des britischen Parlaments. Bild: dpa

Ein grundlegender Umbau der EU lässt sich nicht im Rahmen der Haushaltsplanung legitimieren. Er verlangt einen öffentlichen Diskurs und Änderungen der europäischen Verträge durch einen demokratisch legitimierten Konvent. Ein Gastbeitrag.

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          In seinem Vortrag „Politik als Beruf“ nannte der Soziologe Max Weber im Jahr 1919 drei Eigenschaften, die gute Politiker auszeichneten. „Man kann sagen, dass drei Qualitäten vornehmlich entscheidend sind für den Politiker: Leidenschaft – Verantwortungsgefühl – Augenmaß.“

          Von einer Leidenschaft für Europa war bei dem ersten Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten unter der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im Juli wenig zu spüren. Nationale Egoismen kennzeichneten die Verhandlungen. So wirkte es wenig glaubwürdig, als der Präsident des Europäischen Rates, Charles Michel, am Ende in die Fernsehkameras sagte: „Wir haben es geschafft. Europa ist stark. Europa ist einig.“

          Doch wenn man genauer hinschaut, dann ist der Inhalt der Einigung beachtlich. Das Verhandlungsergebnis hat das Potential, die Grundlage für eine neue Ära der EU zu sein. Die gemeinsame europäische Aufnahme von Finanzmitteln an den Kapitalmärkten für eine Aufbaubauhilfe zur Bewältigung einer schweren Krise ist ein Novum. Die Mitgliedstaaten haften gemeinsam für die Schulden, und die EU vergibt einen Teil der Gelder als nicht rückzahlbare Zuschüsse an die am stärksten von der Pandemie betroffenen Länder.

          Solidarität basiert auf Vertrauen

          Die deutsch-französische Kooperation erwies sich bei den Verhandlungen über diese schwierige Materie als produktiv und konnte trotz erheblichen Gegenwindes die europäische Integration voranbringen. Denn die europäische Aufbauhilfe lässt sich als Entscheidung für eine Fiskalunion im Rahmen eines solidarischen Europas interpretieren. Ist die EU also im Begriff, aus einem Zweckbündnis zum Erreichen ökonomischer Vorteile zu einer politischen Gemeinschaft zu werden, in der die Mitgliedstaaten auch in schwierigen Zeiten zusammenhalten?

          Christine Landfried ist emeritierte Professorin für Politikwissenschaft der Universität Hamburg.
          Christine Landfried ist emeritierte Professorin für Politikwissenschaft der Universität Hamburg. : Bild: Bert Brueggemann

          So überzeugend die Richtung des eingeschlagenen Weges ist, so unzureichend sind die demokratischen Wurzeln dieser vertieften europäischen Integration. Natürlich muss das Finanzpaket vom Europäischen Parlament gebilligt werden, und auch die nationalen Parlamente müssen zustimmen. Eine Transformation der EU zu einer Fiskalunion, so die These, lässt sich jedoch nicht im Rahmen der Haushaltsplanung legitimieren, sondern erfordert einen öffentlichen Diskurs und Änderungen der europäischen Verträge durch einen demokratisch legitimierten Konvent.

          An der Willensbildung eines solchen Konventes müssen die Bürgerinnen und Bürger frühzeitig auf wirksame Weise beteiligt sein. Denn die Solidarität in der EU beruht auf anspruchsvollen Voraussetzungen. Sie ist auf das Vertrauen der Bürger in die politischen Eliten und die demokratischen Werte sowie ein Zugehörigkeitsgefühl zur EU angewiesen. Die EU braucht öffentliche Räume, in denen ein Austausch zwischen den gewählten Repräsentanten und den Repräsentierten stattfindet. Nur so kann das Vertrauen aufgebaut werden, das für eine Solidarität jenseits des Nationalstaates notwendig ist. Der Politikwissenschaftler Michael Zürn bringt es auf den Punkt: „Man kann Solidarität nicht hinter dem Rücken der Bevölkerung erzeugen.“

          Meine These werde ich in drei Schritten entwickeln. Erstens wird beschrieben, welche Aspekte der Aufbauhilfe „Next Generation EU“ einen Wendepunkt im Prozess der europäischen Integration markieren. Zweitens möchte ich die Notwendigkeit einer Fiskalunion mit der Bedeutung der EU für die Sicherung einer sozialen Marktwirtschaft im Prozess der Globalisierung begründen. Da die Realisierung einer gemeinwohlverträglichen europäischen Marktwirtschaft ein hohes Maß an Solidarität der Bürger verlangt, ist zu prüfen, ob die Mechanismen des europäischen Regierens geeignet sind, die Voraussetzungen für diese Solidarität zu schaffen. Und drittens schlage ich vor, eine Fiskalunion nicht mit ad-hoc Maßnahmen auf den Weg zu bringen, sondern das Verfahren eines Konventes zu wählen, das einen Neuanfang der EU ermöglicht.

          Zum ersten Mal in der Geschichte der EU sind sich die Staats- und Regierungschefs über die bisher stets umstrittene gemeinsame Verschuldung einig geworden. Die Kommission wird an den Finanzmärkten Anleihen ausgeben, und die Mitgliedstaaten übernehmen die Garantie für die europäischen Anleihen entsprechend ihrem Beitrag zum EU-Haushalt. Mit den Geldern in einer Höhe von bis zu 750 Milliarden Euro für den Fonds „Next Generation EU“ sollen Programme zur Bewältigung der sozialen und wirtschaftlichen Folgen der Covid-19-Pandemie finanziert werden und dabei Klimaschutz und Digitalisierung eine wichtige Rolle spielen. Die umfangreichen Mittel werden also für Modernisierungsprojekte eingesetzt. So sind für den Klimaschutz 30 Prozent der Mittel des Aufbaufonds und 30 Prozent des regulären EU-Budgets vorgesehen. Trotz der berechtigten Kritik an den Kürzungen der ursprünglich eingeplanten Mittel für den Klimaschutz handelt es sich immer noch um ein anspruchsvolles Ziel. Die Kommission erhält einen weitreichenden Einfluss bei der Verwendung der Mittel und wird praktisch zu einem europäischen Finanzministerium.

          Nun kann man argumentieren, dass die Aufbauhilfe für die Covid-19-Pandemie eine Ausnahme sei und noch keinen grundsätzlichen Wandel der EU zu einer Fiskalunion bedeute. Freilich ist nicht zu übersehen, dass – anders als in der Eurokrise –, eine europäische Aufnahme von Schulden ebenso für sinnvoll erachtet wird wie Zuschüsse für besonders krisengeschüttelte Mitgliedstaaten. Die solidarische Herangehensweise an die Bewältigung der Pandemie, ein insgesamt sehr viel höheres EU-Budget als zuvor und die inhaltliche Orientierung der Ausgaben eröffnen neue Perspektiven für eine europäische Fiskalpolitik.

          Neu ist auch die Beachtung des Rechtsstaatsprinzips bei der Vergabe der Finanzmittel an die Mitgliedstaaten. Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates enthalten keineswegs nur vage Formulierungen über die Bedeutung der Rechtsstaatlichkeit. Es steht ganz klar in der Vereinbarung, dass eine „Konditionalitätsregelung“ und damit ein Mechanismus für die Achtung des Rechtsstaatsprinzips zum Schutz des Haushaltes eingeführt wird. „In diesem Zusammenhang wird die Kommission im Fall von Verstößen Maßnahmen vorschlagen, die vom Rat mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden“ (Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 21.7.2020, Absatz 23). Dieser Satz muss als Hinweis auf einen schon vorhandenen Vorschlag der Kommission verstanden werden kann. Seit 2018 liegt nämlich ein Entwurf für eine Verordnung zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit in Haushaltsfragen auf dem Tisch. Danach muss ein Mitgliedstaat bei Verstößen gegen das Rechtsstaatsprinzip mit erheblichen Sanktionen bis hin zu einer Aussetzung von Zahlungen aus dem EU-Haushalt rechnen (COM(2018) 324 final). Wenn das Europäische Parlament und der Rat diesen Entwurf verabschiedeten, dann entstünde ein wirkungsvolles Instrument zur Wahrung des Rechtsstaatsprinzips. Diese Interpretation hat sich inzwischen bei den Botschaftern der Mitgliedstaaten in Brüssel mit der Einschränkung durchgesetzt, man werde den Entwurf im Lichte der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates anpassen und das Thema  Rechtsstaatlichkeit mit dem EU-Haushalt verknüpfen.

          Überdies wurde im Kreis der Staats- und Regierungschefs eine Reform der Einnahmen des EU-Haushaltes verabredet. Eine solche Reform ist überfällig, da das System der sogenannten Eigenmittel zum letzten Mal in den achtziger  Jahren verändert wurde. Schon lange kritisieren Wissenschaftler und Europapolitiker, dass die Eigeneinnahmen der EU von etwa einem Prozent der Wirtschaftsleistung der EU (BIP) den gewachsenen Aufgaben nicht gerecht werden. Der Rechtswissenschaftler Miguel Maduro hat daher vorgeschlagen, das europäische Budget auf drei Prozent der europäischen Wirtschaftsleistung zu erhöhen. Die zusätzlichen Mittel könnten über eine europäische Unternehmens- und eine Finanztransaktionssteuer gewonnen werden. Mit einer Unternehmenssteuer ließe sich der Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten um immer geringere Steuersätze für Unternehmen begrenzen. Eine Finanztransaktionssteuer beruhte auf der Überlegung, dass diejenigen, die mit Einkommen aus Kapital besonders vom Binnenmarkt profitieren, einen Teil des europäisch generierten Wohlstandes an die Gemeinschaft zurückgeben. Genau dieser Gedanke wird in dem jetzigen Finanzpaket aufgenommen: „Die Union wird in den kommenden Jahren auf eine Reform des Systems der Eigenmittel hinarbeiten und neue Eigenmittel einführen.“ Zunächst wurde eine Abgabe auf nicht wiederverwerteten Plastikmüll beschlossen. Als weitere mögliche Einnahmen werden eine Digitalabgabe und eine Finanztransaktionssteuer genannt.

          Eine Fiskalunion macht Sinn

          Alles in allem: Der Europäische Rat hat mit der Aufbauhilfe und dem mehrjährigen Finanzrahmen die Weichen für eine Fiskalunion gestellt. Eine solche Fiskalunion wäre sinnvoll, weil sie die EU in die Lage versetzte, die Einnahmen und Ausgaben des europäischen Haushaltes so zu gestalten, dass sie zu einer sozialen Marktwirtschaft beitragen. In einer weltpolitischen Lage, in der sich in den Vereinigten Staaten von Amerika die zerstörerische Kraft einer weitgehend ungebremsten Marktwirtschaft manifestiert und ein autoritäres China an Einfluss gewinnt, ist es umso wichtiger, dass die EU ihr Modell der Verbindung von repräsentativer Demokratie und sozialer Marktwirtschaft festigt. Die neue Entwicklung in der europäischen Haushaltspolitik ist als Versuch zu sehen, dieses Modell in einer sich globalisierenden Welt zu verwirklichen.

          Die Nationalstaaten waren seit den siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts mit einem rasanten Wandel der Ökonomie, der Kommunikation, der Mobilität und des Wissens konfrontiert. Gleichzeitig sahen sie sich durch die Globalisierung in ihren Handlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Häufig haben sie mit einer Politik der Anpassung an den Markt reagiert. Mit den Entscheidungen für ein Konzept der Deregulierung hat die Politik den negativen Begleiterscheinungen der Globalisierung gerade nicht gegengesteuert. Diese Herangehensweise führte zu einer immer größeren Ungleichheit in der Verteilung von Gütern, Dienstleistungen, Kapital, technischen und wissenschaftlichen Errungenschaften in und zwischen den Nationalstaaten. Wie nicht anders zu erwarten, wurde der soziale Zusammenhalt brüchig. Mittlerweile hat in vielen Staaten Europas ein wachsender Teil der Gesellschaften das Vertrauen in die politischen Eliten und darüber hinaus in die demokratischen Institutionen verloren.

          Einzelne Nationalstaaten werden die Folgen der Globalisierung kaum noch beeinflussen können. Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in der EU ist daher eine Möglichkeit, politische Handlungsfähigkeit zurückzugewinnen. Die EU hat es bisher jedoch nicht geschafft, den negativen Folgen der Globalisierung Paroli zu bieten und mit europäischer Politik die Macht global wirkender Akteure im Interesse des Gemeinwohls zu regeln. Die Mechanismen des europäischen Regierens begünstigen die Deregulierung und nicht die Regulierung des Marktes. Dies hängt mit den verhältnismäßig schwachen Kompetenzen und dem Einstimmigkeitsprinzip in einigen Bereichen zusammen.

          Die EU braucht lebendige Debatten für ihre Legitimation

          Auch die Rechtsprechung des EuGH trägt zur Liberalisierung der Märkte bei. Der ehemalige Bundesverfassungsrichter und Rechtswissenschaftler Dieter Grimm hat gezeigt, dass der Einfluss des Gerichtes systemisch bedingt ist, weil in den europäischen Verträgen detaillierte Bestimmungen über einzelne Politikbereiche stehen, diese Verträge gleichwohl wie eine Verfassung behandelt und vom EuGH marktfreundlich ausgelegt werden. Dies bedeutet konkret, dass ein Gericht über die Details zahlreicher europäischer Politiken entscheidet, und die demokratische Auseinandersetzung in politisch wirksamen Öffentlichkeiten an Bedeutung verliert.

          Wenn die EU aber in der Lage sein soll, einen Beitrag zur gemeinwohlverträglichen Gestaltung der Globalisierung zu leisten, dann kommt es ganz entscheidend auf die demokratische Legitimation der EU durch lebendige öffentliche Debatten an. Denn in einer Demokratie muss immer wieder aufs Neue in der öffentlichen Auseinandersetzung zwischen den gewählten Repräsentanten und den repräsentierten Bürgern herausgefunden werden, worin das Gemeinwohl eigentlich besteht. „Die Gewähr für ‚richtige‘ und ‚gute‘ Politik“, so der Rechtswissenschaftler Ulrich K. Preuß, „finden wir in keiner außerhalb der Politik sich anbietenden Wahrheit oder Objektivität, sondern allein in der diskursiven und rationalisierenden Qualität des politischen Prozesses selbst.“

          Die Mechanismen des europäischen Regierens fördern einen solchen lebendigen öffentlichen Diskurs zwischen den politischen Eliten und den Bürgern gerade nicht. Das war schon am Beispiel der Eurokrise gut zu beobachten. Im Zuge des Krisenmanagements wurden durch zwischenstaatliche „Pakte“ außerhalb der EU-Verträge die Kommission und die nationalen Regierungen gestärkt. Die Kommission konnte in kleinen Schritten und ohne viel Beachtung in der Öffentlichkeit einen immer größeren Einfluss auf die Haushaltspolitik der nationalen Parlamente gewinnen.

          Bürger lesen keine Entwürfe für EU-Verordnungen

          Für das vom Europäischen Rat vereinbarte Finanzpaket – so begrüßenswert es inhaltlich ist –, gilt eine ähnliche Diskrepanz zwischen einschneidenden politischen Veränderungen und einer marginalen öffentlichen Aufmerksamkeit wie für das Management der Eurokrise. Naturgemäß steht die Krisenbewältigung im Vordergrund, während über den Wandel der EU in Richtung einer Fiskalunion in einer größeren Öffentlichkeit wenig diskutiert wird. Der Machtgewinn der Kommission bleibt ein Thema für Fachleute. Es müsste aber geklärt werden, wie die Institutionen einer Fiskalunion aussehen und parlamentarisch kontrolliert werden sollen. Auch die vereinbarte Verknüpfung der Rechtsstaatlichkeit mit Haushaltsfragen ist für die Bürger nicht transparent. Woher sollen sie wissen, dass es schon einen Vorschlag der Kommission zu Sanktionen bei Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit gibt, der nur noch verabschiedet werden müsste? Schließlich kann man nicht erwarten, dass die Bürger die Entwürfe für EU-Verordnungen kennen.

          Es gibt daher gute Gründe, eine Debatte in den lokalen, nationalen und europäischen Öffentlichkeiten darüber zu führen, wie die EU demokratischer und effektiver gestaltet werden kann, und anschließend in einem Konvent einen neuen Konsens über die Prinzipien und Entscheidungsregeln der europäischen Politik zu finden.

          Im September 2017 hatte der französische Präsident Emmanuel Macron mit einer leidenschaftlichen Rede an der Sorbonne für eine Erneuerung der EU plädiert. Diese Erneuerung müsse „mit den Völkern“ gestaltet werden. In „demokratischen Konventen“ sollten die Bürgerinnen und Bürger in allen Mitgliedstaaten die „Prioritäten, Sorgen und Ideen für das Europa von morgen“ diskutieren. Die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, hat sich in ihrer Rede vor dem Europaparlament im Juli 2019 ebenfalls für die Mitwirkung der Bürger bei der Gestaltung der Zukunft der EU ausgesprochen. In diesem Sinn sollte eine „Konferenz zur Zukunft Europas“ am 9. Mai 2020 beginnen, dem Tag, an dem vor 70 Jahren der französische Außenminister Robert Schuman den Plan zur Integration der europäischen Kohle- und Stahlproduktion vorgestellt hatte. Wegen der Covid-19-Pandemie konnte die Eröffnung der Konferenz  nicht stattfinden. Zuletzt hat das Europäische Parlament in einer Entschließung vom 18. Juni angemahnt, die Konferenz nicht aus den Augen zu verlieren und diese noch in diesem Herbst zu starten.

          Die Folgen der Pandemie gebieten einen Neuanfang

          Diese für zwei Jahre anberaumte Konferenz ist eine Chance, die langsam entstehende europäische Öffentlichkeit in Schwung zu bringen. Es wäre wichtig, dass bei dieser Konferenz wirklich die Öffentlichkeit und nicht die Öffentlichkeitsarbeit der europäischen Institutionen zum Zuge kommt. Schon die ersten Dokumente der Kommission stimmen etwas skeptisch und zeigen mit der einseitigen Betonung der Vorteile der EU ein charakteristisches Merkmal des europäischen Regierens. So beschreibt die Kommission in ihrem Konzept für die Konferenz (COM(2020) 27 final) die „gut etablierten Bürgerdialoge“ und die „aktiven Kontakte“ der EU-Organe mit den Bürgern. Es wird aber nicht erwähnt, dass beispielsweise die Bürgerdialoge, die nach dem Scheitern der europäischen Verfassung stattfanden, nur teilweise erfolgreich waren.

          Auf der einen Seite haben die damals an den Dialogen teilnehmenden Bürgerinnen und Bürger Urteilsvermögen bewiesen. Auf einer Agenda-Setting-Konferenz im Herbst 2006 wählten sie drei Themen für ihre Debatten, die noch heute Relevanz besitzen: die soziale und ökonomische Lage der Familien, die Rolle der EU in der Welt und die Folgen des Energieverbrauchs für Umwelt und Wirtschaft. Die Bürgerinnen und Bürger haben einen ideenreichen Bericht über die Ergebnisse ihrer Diskussionen zusammengestellt und diesen Bericht 2007 der Kommission überreicht. Auf der anderen Seite blieben die Debatten der Bürger ohne Folgen für die Praxis und den weiteren Umgang mit dem Verfassungsvertrag. Die politischen Eliten kehrten zur Herrschaft der Exekutiven und Experten zurück und haben auf dem gewohnten Wege einer Regierungskonferenz den Vertrag von Lissabon unterzeichnet. Der Anspruch, die EU gemeinsam mit den Bürgern voranzubringen, wurde nicht eingelöst.

          Bei einer Konferenz über die Zukunft Europas dürfen solche Erfahrungen nicht verdrängt werden. Hier kommt wieder Max Weber ins Spiel. Zu den Eigenschaften eines guten Politikers zählt er nicht nur die Leidenschaft, sondern auch das Augenmaß und das Verantwortungsgefühl. Augenmaß ist für ihn die „Fähigkeit, die Realitäten mit innerer Sammlung und Ruhe auf sich wirken zu lassen.“ Zu den Realitäten der EU gehört aber die geringe Wirksamkeit der Partizipation der Bürger, die in den Stellungnahmen der EU gern verschwiegen wird.

          Zu den Realitäten gehört auch, dass eine Konferenz zur Zukunft Europas nur ein erster Schritt auf dem Weg zu den überfälligen Änderungen der europäischen Verträge nach Artikel 48(3) EUV sein kann. Ein so grundlegender Wandel wie der Aufbau einer Fiskalunion muss in den Verträgen zum Ausdruck kommen. Die geplante Konferenz sollte daher mit einem Konvent verknüpft werden. Die gewählten Repräsentanten eines Konventes könnten die Ideen, die Interessen, die Meinungen und Anliegen der Bürgerinnen und Bürger, die in den Debatten der Konferenz zur Sprache kommen, als Fundus an lebensweltlichen Erfahrungen „auf sich wirken lassen“ und bei ihrer Arbeit berücksichtigen. Es ist verständlich, dass die politischen Eliten nach dem Scheitern des letzten Konventes vor einem neuen Konvent zurückscheuen. Aber die Folgen des jetzt eingeleiteten Wandels der EU sind so gravierend, dass ein bewusster Neuanfang mit einer Änderung der Verträge geboten ist. Und genau dies bedeutet für Max Weber „Verantwortungsgefühl“: ein Bewusstsein für die Folgen des politischen Handelns.

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