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Zuwanderung : Dort lasst euch ruhig nieder

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„Alsbald übernahmen freilich die Gerichte - nicht unerheblich beeinflusst von einer engagierten ausländerrechtlichen Literatur - die führende Rolle bei der Bestimmung der Rechtsstellung des Ausländers“, schreibt Kay Hailbronner, der vormalige Leiter des Zentrums für internationales und europäisches Ausländer- und Asylrecht an der Universität Konstanz. Die Konkretisierungen des Ausländerrechts erfolgten mittels Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnungen. Hailbronner beklagte im Jahr 1984 den „Mangel einer parlamentarisch verantworteten umfassenden Ausländerpolitik“ und wies darauf hin, dass „der gegenwärtige Zustand weitgehend ohne eine Willensentscheidung der eigentlich verantwortlichen Repräsentativorgane Parlament und Regierung herbeigeführt worden“ war.

Allerdings waren die Handlungsmöglichkeiten des Staates ohnehin nicht allzu zahlreich. Der Staatsrechtler Josef Isensee hatte schon 1973 darauf verwiesen, dass die Dispositionsfreiheit des Staates über Ausländer bei zunehmender Aufenthaltsdauer stark eingeschränkt werde. Weitgehende Steuerungsmöglichkeiten habe der Staat hinsichtlich der Zulassung zum Staatsgebiet (unter Wahrung von Rechtsstaatlichkeit). Dieser Handlungsspielraum werde aber durch die Grundrechtsbindung gegenüber dem Ausländer elementar eingeschränkt, dem Aufenthalt einmal gestattet worden sei. Der Staat sei somit nicht souverän im Umgang mit den „Fremden“. Er sei gebunden durch die Grundrechte, die auch für ausländische Staatsangehörige gälten. Willkürliche Ausweisung oder dauerhafte Zuweisung eines unsicheren Aufenthaltsstatus verböten sich daher.

Aufenthaltsdauer schlug sich in Aufenthaltsrechten nieder. Im Jahr 1978 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass sich Ausländer auf „Vertrauensschutz“ berufen könnten, wenn der Staat durch konkludentes Handeln die berechtigte Erwartung geweckt habe, er werde ihren Aufenthalt dauerhaft hinnehmen. Die Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts begrenze die Handlungsfreiheit der Verwaltung.

Der Anwerbestopp stand für einen Steuerungsoptimismus, der die Handlungsfreiheit des demokratischen Rechtsstaates erheblich überschätzte. Neben der zunehmenden internationalen rechtlichen Einbindung und der innerstaatlichen rechtlichen Selbstbindung lähmten die politische Konzeptionslosigkeit der Bundesregierungen, divergierende Interessen der beteiligten Ressorts, Kompetenzkonflikte und unklare Entscheidungsstrukturen sowie die langjährige Entpolitisierung des Themas und die Handlungsabstinenz des Bundestages den politischen Prozess. Als entscheidend erwiesen sich aber auch das mangelnde Problembewusstsein der politischen Eliten, das Interesse der Industrie an billigen und flexiblen Arbeitskräften sowie die frühzeitige Vergabe von Aufenthaltsrechten bei gleichzeitigem Festhalten an der Idee, dauerhafte Einwanderung bleibe unerwünscht. Eine engagierte juristische und sozialwissenschaftliche Fachöffentlichkeit, die aus einer zeitlich befristeten Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer den Schluss gezogen hatte, die Bundesrepublik Deutschland sei damit moralisch verpflichtet, dauerhafte Einwanderung zu ermöglichen und zu gestalten, trug das Ihre dazu bei.

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