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Zuwanderung : Dort lasst euch ruhig nieder

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Mit zunehmender Beschäftigungsdauer wuchsen die Ansprüche der ausländischen Arbeitnehmer, Aufenthaltsrechte zu erwerben. 1971 wurde ein Rechtsanspruch geschaffen, wonach die Arbeitserlaubnis unabhängig von der Arbeitsmarktlage nach fünfjähriger ununterbrochener Tätigkeit zu erteilen war. Damit wurde die Steuerungsmöglichkeit nach arbeitsmarktpolitischen Erwägungen eingeschränkt. Nur ein Jahr später hatte etwa eine Million ausländischer Arbeitnehmer einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis erworben, darunter 460 000 Personen aus Ländern, die nicht der EG angehörten. Fortan konnte diese Gruppe nicht mehr durch Verweigerung einer Arbeitserlaubnis dazu gezwungen werden, in das Herkunftsland zurückzukehren. Weitere Etappen folgten. Mitte der siebziger Jahre besaßen etwa acht von zehn ausländischen Arbeitnehmern einen verfestigten Aufenthaltsstatus.

Der Widerspruch war offensichtlich: Einerseits vertrat die Bundesregierung die Auffassung, Deutschland solle nicht zu einem Einwanderungsland werden. Andererseits weigerte man sich, die offensichtliche Zuwanderung wirkungsvoll einzuschränken. Man förderte den Familiennachzug und belohnte jene, die sich über einen längeren Zeitraum in Deutschland aufhielten.

Dabei gab es durchaus Versuche, die Zuwanderung zu steuern und zu begrenzen. Um ein Unterlaufen des Anwerbestopps und Familiennachzug in großem Umfang zu verhindern, wurde per Rechtsverordnung festgelegt, dass Familienangehörige aus Nicht-EWG-Staaten, die nach dem 30. November 1974 einreisten, keine Arbeitserlaubnis mehr erhalten sollten. Dieser Schritt erwies sich als Fehlschlag und wurde aufgegeben. Denn nach dem Stichtag waren zahlreiche Jugendliche eingereist. Diese sollten nicht als Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger in Deutschland leben.

Schnell aufgegeben wurde auch eine Wartezeitenregelung, die im April 1979 in Kraft getreten war. Vorgesehen war, dass nachziehende Ehepartner erst nach vier Jahren einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis erhalten sollten, bei Jugendlichen unter 20 Jahren galt eine Zweijahresfrist. Die Bundesregierung geriet von zwei Seiten unter Druck: zum einen durch Wirtschaftsverbände, die trotz Arbeitslosigkeit Engpässe in einzelnen Bereichen durch Gastarbeiter ausgleichen wollten, zum anderen durch Wohlfahrtsorganisationen, die als Anwälte ihrer Klientel jede Restriktion ablehnten. Unterstützt wurden sie von Juristen, die eine Orientierung der Ausländerpolitik an „Belangen der Bundesrepublik Deutschland“ als rechtsstaatlich unzulässig ansahen.

Auf diese Entwicklungen reagierte der Gesetzgeber nicht. Das Ausländergesetz aus dem Jahr 1965 taugte nicht als Werkzeug, um ungewollte Zuwanderung in großem Umfang zu regulieren. Trotzdem blieb es bis 1990 in Kraft. So sah es keine Differenzierung nach Aufenthaltszweck und -dauer oder nach Familienstatus vor. Die Handlungsfreiheit, die das Gesetz mittels unbestimmter Rechtsbegriffe dem Staat ermöglichen sollte, war einer der Gründe, warum sich das Ausländerrecht zu „Richterrecht“ entwickelte.

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