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Zuwanderung : Dort lasst euch ruhig nieder

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Ende 1973 beendete die Bundesrepublik die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte. Dieser Schritt verstärkte ungewollt eine Entwicklung, die schon zuvor begonnen hatte. Die Menschen, die als „Gastarbeiter“ nach Deutschland gekommen waren, richteten sich auf Dauer hier ein. Die deutsche Politik reagierte widersprüchlich. Bis zu einer Weiterentwicklung des Ausländerrechts sollten noch zweieinhalb Jahrzehnte vergehen.

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          Am 23. November 1973 sandte Walter Arendt, der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, ein Fernschreiben an den Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit. „Es ist nicht auszuschließen, dass die gegenwärtige Energiekrise die Beschäftigungssituation in der Bundesrepublik Deutschland in den kommenden Monaten ungünstig beeinflussen wird“, schrieb der SPD-Politiker. Unter diesen Umständen sei es „nicht vertretbar, gegenwärtig weitere ausländische Arbeitnehmer über die Auslandsstellen der Bundesanstalt für Arbeit für eine Arbeitsaufnahme in der Bundesrepublik zu vermitteln. Nach Zustimmung durch das Bundeskabinett bitte ich, . . . die Auslandsdienststellen der Bundesanstalt für Arbeit - ausgenommen die deutsche Kommission in Italien - anzuweisen, mit sofortiger Wirkung die Vermittlung ausländischer Arbeitnehmer einzustellen. Diese Maßnahme gilt bis auf Widerruf.“

          Die Anweisung ging als „Anwerbestopp“ in die Geschichte der Bundesrepublik ein und wurde zu einem Symbol für die zu Ende gehende Nachkriegsära mit kontinuierlich hohem Wirtschaftswachstum. Mit zahlreichen Modifikationen galt sie bis zum Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes im Jahr 2005. Bis dahin hatte der Anwerbestopp einen Prozess befördert, der eigentlich vermieden werden sollte: die dauerhafte Niederlassung der „Gastarbeiter“ und ihrer Familien in der Bundesrepublik.

          Blickt man auf die Anfänge der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte zurück, die mit dem Fernschreiben vom November 1973 zu Ende ging, so ist diese gekennzeichnet von der Vorherrschaft der Exekutive. Bis weit in die siebziger Jahre hinein wurden wesentliche Entscheidungen getroffen, ohne dass der Bundestag beteiligt worden wäre. Das Parlament hatte weder über das erste Anwerbeabkommen mit Italien 1955 diskutiert, noch sollte es 18 Jahre später über den Anwerbestopp beraten. Erst im Zuge der innenpolitischen Polarisierung in den siebziger Jahren trat der Bundestag als „Mitspieler“ in Erscheinung. Daher kann man auch erst seit dieser Zeit von einer eigenständigen „Ausländerpolitik“ sprechen.

          Über fast zwei Jahrzehnte hinweg hatten die Bundesregierungen ausgeführt, was die Repräsentanten der Wirtschaft von ihnen verlangten. Das Kabinett entschied über die Anzahl der anzuwerbenden „Gastarbeiter“ ebenso wie über deren regionale Verteilung. Dazu hatte auch die Ausgestaltung des Anwerbeverfahrens beigetragen. Die Interessen der Arbeitgeberseite waren sehr wohl aufgenommen, die der Gewerkschaften weitgehend übergangen worden.

          Die Unternehmen und ihre Verbände vermochten zudem zu verhindern, dass die ursprüngliche Absicht verwirklicht wurde, die Arbeitsverträge zu befristen. Eigentlich sollten die ausländischen Arbeitskräfte nach einer bestimmten Zeit in ihre Heimatländer zurückkehren und neue angeworben werden. Die Arbeitgeber scheuten die Kosten, die mit diesem Rotationsverfahren verbunden gewesen wären. Damit bereiteten sie den Boden dafür, dass sich die „Gastarbeiter“ in Deutschland heimisch fühlen konnten. Rückblickend gestand Josef Stingl, der langjährige Präsident der Bundesanstalt für Arbeit, im Jahr 1983 ein: „Damals haben Herr Schleyer (der Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie und der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände) und mit ihm die meisten Arbeitgeber . . . eine solche Politik de facto aber abgelehnt, weil er sagte, das kostet uns viel Geld, da müssen wir alle fünf Jahre neue Leute anlernen. Ich habe das für einen Fehler gehalten, und es zeigt sich jetzt, dass es ein Fehler war.“

          Als unwiderlegbar galt bis Anfang der siebziger Jahre die Prognose, dass dem Mangel an Arbeitskräften, der in einigen Regionen und in einigen Branchen herrschte, nur durch einen Import von Arbeitskräften begegnet werden könne. Ansonsten, so hieß es auf Arbeitgeberseite, drohten Kostensteigerungen durch Lohnerhöhungen oder verbesserte Arbeitsbedingungen. Beides aber wäre dem Wirtschaftswachstum abträglich.

          Der Anwerbestopp markierte eine Abkehr von dieser Politik, die einseitig auf die quantitative Vergrößerung des Arbeitskräftepotentials von außen setzte. Auf einer neuen Linie lagen auch die Vorschläge der Bund-Länder-Kommission zur Ausländerbeschäftigung aus dem Jahr 1977. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund einer Million Arbeitsloser sprach sich die Kommission gegen eine Lockerung des Anwerbestopps für einzelne Branchen aus. Die Verbesserung der Arbeitsbedingungen sei ein gangbarer Weg, um auch für weniger beliebte Arbeitsplätze Personal zu finden: „Eine der Ursachen für die Schwierigkeit in manchen Branchen, inländische Arbeitskräfte zu gewinnen, liegt daran, dass ihre Beschäftigungskonditionen (Bezahlung, Arbeitsbedingungen, Ausbildung, sozialer Status) nicht schnell und flexibel genug den Bedingungen in der übrigen Wirtschaft angepasst worden sind“, hieß es in der Stellungnahme. „In diesen Fällen kann ein geschlossener Arbeitsmarkt einen heilsamen Schock ausüben, langfristig unerlässliche Umstellungen des Produktionsapparates vorzunehmen und die Arbeitsbedingungen humaner zu gestalten. Nur so wird es gelingen, die Arbeitsplätze der betroffenen Betriebe wieder attraktiver zu machen.“

          Seitens der Bundesregierung wurde der Anwerbestopp im Jahr 1973 mit der „Ölkrise“ und ihren mutmaßlichen Folgen begründet. Verstanden werden muss er allerdings als Reaktion auf eine immer stärker werdende öffentliche Debatte, die sich vor allem auf die sozialen Folgeerscheinungen in vielen Städten bezog. In vielen Medien hieß es, durch Zuwanderung seien „überlastete Siedlungsgebiete“ entstanden. In der Tat war längst nicht mehr zu übersehen, dass sich ein beträchtlicher Teil der Gastarbeiter in der Bundesrepublik niederlassen wollte.

          Schon im Jahr 1968 lebten 58 Prozent aller verheirateten männlichen ausländischen Arbeitnehmer mit ihren Ehefrauen in der Bundesrepublik Deutschland, 1972 waren es 62 Prozent der verheirateten Männer und 92 Prozent der Frauen. Ebenfalls schon 1968 lebten die meisten Gastarbeiter in privaten Wohnungen (61 Prozent der Männer, 73 Prozent der Frauen), 1972 waren es 92 Prozent. Was die Familienangehörigen der Gastarbeiter angeht, so waren 1961 rund 137 000 Familienangehörige in der Bundesrepublik Deutschland registriert, was 20 Prozent der Ausländer entsprach. 1975 war die Zahl der Familienangehörigen auf etwa 2,1 Millionen gestiegen. Sie stellten mehr als die Hälfte der in der Bundesrepublik registrierten Ausländer.

          Die ausländische Bevölkerung konzentierte sich der Nachfrage entsprechend in Städten und Ballungszentren. Dort sammelte sie sich zudem in jenen Stadtvierteln, in denen die einheimischen sozial Schwachen lebten. Die niedrigen Einkommen, das Interesse an billigem Wohnraum und räumlicher Nähe zu Landsleuten ließen keine andere Entwicklung erwarten. Mangelhafte Sprachkenntnisse, die Interessen skrupelloser Vermieter und Spekulanten sowie die ebenfalls anzutreffende bewusste Benachteiligung von Gastarbeitern durch Vermieter kamen hinzu. Also konnten die Gastarbeiter nur auf jenen Sektor des Wohnungsmarktes zugreifen, den die Einheimischen ihnen überließen: Altbauwohnungen mit schlechter Bausubstanz und/oder schlechter Ausstattung.

          Anfang der siebziger Jahre mehrten sich die Stimmen derer, die der ungestümen Fortsetzung der Anwerbepolitik skeptisch gegenüberstanden. Angesichts der sozialen Folgeerscheinungen drangen sie auf eine deutliche Reduzierung der Arbeitsmigration. Bundeskanzler Willy Brandt (SPD) griff diese Stimmen in seiner Regierungserklärung vom 18. Januar 1973 auf. „Es ist aber . . . notwendig geworden, dass wir sehr sorgsam überlegen, wo die Aufnahmefähigkeit unserer Gesellschaft erschöpft ist und wo soziale Vernunft und Verantwortung Halt gebieten. Wir dürfen das Problem nicht dem Gesetz des augenblicklichen Vorteils allein überlassen. Also wird es auch gelten, diese Dinge im Zusammenhang darzustellen und Lösungsvorschläge daraus abzuleiten.“ Die sozial-liberale Regierung setzte vor allem auf eine Verringerung der Nachfrage über den Preis. So wurde etwa die Vermittlungspauschale erhöht, und die Unterkünfte mussten höhere Mindeststandards erfüllen. Doch auch die neuen Regeln hatten nicht die gewünschten Konsequenzen.

          Der Anwerbestopp für Gastarbeiter aus Staaten außerhalb der EG, der nachlassende Bedarf der Industrie und die Verbesserung der politischen und wirtschaftlichen Verhältnisse führten dazu, dass rund 42 Prozent der griechischen und spanischen Arbeiter Westdeutschland verließen. Die Anzahl der türkischen Gastarbeiter blieb allerdings nahezu konstant. Insgesamt kehrten zwischen 1973 und 1976 rund 674 000 ausländische Arbeitnehmer in ihre Herkunftsländer zurück. Gleichwohl nahm die Zahl ausländischer Staatsangehöriger zwischen 1974 und 1980 um etwa acht Prozent von 4,1 auf 4,4 Millionen zu. Diese Entwicklung hatte eine Vielzahl von Ursachen:

          Eine ist die Entwicklung in den Herkunftsländern. Das Ende der Militärdiktaturen in Griechenland und Spanien und die damit einhergehende Verbesserung der Perspektiven trugen dazu bei, dass die Zahl der griechischen Staatsangehörigen um 27 Prozent und der spanischen um 34 Prozent zurückging. Bei den türkischen Staatsangehörigen war hingegen von 1974 bis 1980 eine Steigerung um 42 Prozent zu verzeichnen. Der Bürgerkrieg und der Militärputsch Ende der siebziger Jahre ließen das Vertrauen in die Zukunft des eigenen Landes weiter sinken. Die Bevölkerung wuchs rapide, Arbeitslosigkeit und Armut waren weit verbreitet, die Kindersterblichkeit hoch, ebenso der Anteil der Analphabeten. Überdies machte die Rechtslage in Deutschland es fast unmöglich, nach der Beendigung eines Arbeitsverhältnisses und der Rückkehr in die Türkei nochmals in Deutschland nach Arbeit zu suchen.

          Je länger der Aufenthalt in Deutschland währte, desto größer war das Interesse, Familienangehörige nachzuholen und in der neuen Heimat ansässig zu werden. Schon 1968 gaben 90 Prozent der „Gastarbeiter“bei einer Repräsentativuntersuchung an, längere Zeit in Deutschland bleiben zu wollen. Nach dem Anwerbestopp stieg der Anteil derer, die im Rahmen des Nachzugs von Familien nach Deutschland kamen, von 21 Prozent im Jahr 1970 auf 75 bis 80 Prozent. Bei den aus der Türkei einreisenden Ausländern war 1968 jeder vierte nicht erwerbstätig, 1972 schon jeder zweite, 1976 lag der Anteil bei 86 Prozent. Aus dem grundgesetzlichen Schutz von Ehe und Familie wurden in Politik und Rechtsprechung Aufenthaltsrechte sowie das Recht abgeleitet, die Familieneinheit in Deutschland herzustellen. Hingegen wurden die Modelle, die eine Rotation ausländischer Arbeitskräfte vorsahen, nie auch nur in Ansätzen verwirklicht. Grund dafür waren außenpolitische Rücksichten (etwa auf die Westintegration der Bundesrepublik) und rechtliche Restriktionen, etwa das 1968 in der Bundesrepublik Deutschland in Kraft getretene Protokoll Nummer 4 zur Europäischen Menschenrechtskonvention, das Kollektivausweisungen untersagte.

          Mit zunehmender Beschäftigungsdauer wuchsen die Ansprüche der ausländischen Arbeitnehmer, Aufenthaltsrechte zu erwerben. 1971 wurde ein Rechtsanspruch geschaffen, wonach die Arbeitserlaubnis unabhängig von der Arbeitsmarktlage nach fünfjähriger ununterbrochener Tätigkeit zu erteilen war. Damit wurde die Steuerungsmöglichkeit nach arbeitsmarktpolitischen Erwägungen eingeschränkt. Nur ein Jahr später hatte etwa eine Million ausländischer Arbeitnehmer einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis erworben, darunter 460 000 Personen aus Ländern, die nicht der EG angehörten. Fortan konnte diese Gruppe nicht mehr durch Verweigerung einer Arbeitserlaubnis dazu gezwungen werden, in das Herkunftsland zurückzukehren. Weitere Etappen folgten. Mitte der siebziger Jahre besaßen etwa acht von zehn ausländischen Arbeitnehmern einen verfestigten Aufenthaltsstatus.

          Der Widerspruch war offensichtlich: Einerseits vertrat die Bundesregierung die Auffassung, Deutschland solle nicht zu einem Einwanderungsland werden. Andererseits weigerte man sich, die offensichtliche Zuwanderung wirkungsvoll einzuschränken. Man förderte den Familiennachzug und belohnte jene, die sich über einen längeren Zeitraum in Deutschland aufhielten.

          Dabei gab es durchaus Versuche, die Zuwanderung zu steuern und zu begrenzen. Um ein Unterlaufen des Anwerbestopps und Familiennachzug in großem Umfang zu verhindern, wurde per Rechtsverordnung festgelegt, dass Familienangehörige aus Nicht-EWG-Staaten, die nach dem 30. November 1974 einreisten, keine Arbeitserlaubnis mehr erhalten sollten. Dieser Schritt erwies sich als Fehlschlag und wurde aufgegeben. Denn nach dem Stichtag waren zahlreiche Jugendliche eingereist. Diese sollten nicht als Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger in Deutschland leben.

          Schnell aufgegeben wurde auch eine Wartezeitenregelung, die im April 1979 in Kraft getreten war. Vorgesehen war, dass nachziehende Ehepartner erst nach vier Jahren einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis erhalten sollten, bei Jugendlichen unter 20 Jahren galt eine Zweijahresfrist. Die Bundesregierung geriet von zwei Seiten unter Druck: zum einen durch Wirtschaftsverbände, die trotz Arbeitslosigkeit Engpässe in einzelnen Bereichen durch Gastarbeiter ausgleichen wollten, zum anderen durch Wohlfahrtsorganisationen, die als Anwälte ihrer Klientel jede Restriktion ablehnten. Unterstützt wurden sie von Juristen, die eine Orientierung der Ausländerpolitik an „Belangen der Bundesrepublik Deutschland“ als rechtsstaatlich unzulässig ansahen.

          Auf diese Entwicklungen reagierte der Gesetzgeber nicht. Das Ausländergesetz aus dem Jahr 1965 taugte nicht als Werkzeug, um ungewollte Zuwanderung in großem Umfang zu regulieren. Trotzdem blieb es bis 1990 in Kraft. So sah es keine Differenzierung nach Aufenthaltszweck und -dauer oder nach Familienstatus vor. Die Handlungsfreiheit, die das Gesetz mittels unbestimmter Rechtsbegriffe dem Staat ermöglichen sollte, war einer der Gründe, warum sich das Ausländerrecht zu „Richterrecht“ entwickelte.

          „Alsbald übernahmen freilich die Gerichte - nicht unerheblich beeinflusst von einer engagierten ausländerrechtlichen Literatur - die führende Rolle bei der Bestimmung der Rechtsstellung des Ausländers“, schreibt Kay Hailbronner, der vormalige Leiter des Zentrums für internationales und europäisches Ausländer- und Asylrecht an der Universität Konstanz. Die Konkretisierungen des Ausländerrechts erfolgten mittels Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnungen. Hailbronner beklagte im Jahr 1984 den „Mangel einer parlamentarisch verantworteten umfassenden Ausländerpolitik“ und wies darauf hin, dass „der gegenwärtige Zustand weitgehend ohne eine Willensentscheidung der eigentlich verantwortlichen Repräsentativorgane Parlament und Regierung herbeigeführt worden“ war.

          Allerdings waren die Handlungsmöglichkeiten des Staates ohnehin nicht allzu zahlreich. Der Staatsrechtler Josef Isensee hatte schon 1973 darauf verwiesen, dass die Dispositionsfreiheit des Staates über Ausländer bei zunehmender Aufenthaltsdauer stark eingeschränkt werde. Weitgehende Steuerungsmöglichkeiten habe der Staat hinsichtlich der Zulassung zum Staatsgebiet (unter Wahrung von Rechtsstaatlichkeit). Dieser Handlungsspielraum werde aber durch die Grundrechtsbindung gegenüber dem Ausländer elementar eingeschränkt, dem Aufenthalt einmal gestattet worden sei. Der Staat sei somit nicht souverän im Umgang mit den „Fremden“. Er sei gebunden durch die Grundrechte, die auch für ausländische Staatsangehörige gälten. Willkürliche Ausweisung oder dauerhafte Zuweisung eines unsicheren Aufenthaltsstatus verböten sich daher.

          Aufenthaltsdauer schlug sich in Aufenthaltsrechten nieder. Im Jahr 1978 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass sich Ausländer auf „Vertrauensschutz“ berufen könnten, wenn der Staat durch konkludentes Handeln die berechtigte Erwartung geweckt habe, er werde ihren Aufenthalt dauerhaft hinnehmen. Die Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts begrenze die Handlungsfreiheit der Verwaltung.

          Der Anwerbestopp stand für einen Steuerungsoptimismus, der die Handlungsfreiheit des demokratischen Rechtsstaates erheblich überschätzte. Neben der zunehmenden internationalen rechtlichen Einbindung und der innerstaatlichen rechtlichen Selbstbindung lähmten die politische Konzeptionslosigkeit der Bundesregierungen, divergierende Interessen der beteiligten Ressorts, Kompetenzkonflikte und unklare Entscheidungsstrukturen sowie die langjährige Entpolitisierung des Themas und die Handlungsabstinenz des Bundestages den politischen Prozess. Als entscheidend erwiesen sich aber auch das mangelnde Problembewusstsein der politischen Eliten, das Interesse der Industrie an billigen und flexiblen Arbeitskräften sowie die frühzeitige Vergabe von Aufenthaltsrechten bei gleichzeitigem Festhalten an der Idee, dauerhafte Einwanderung bleibe unerwünscht. Eine engagierte juristische und sozialwissenschaftliche Fachöffentlichkeit, die aus einer zeitlich befristeten Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer den Schluss gezogen hatte, die Bundesrepublik Deutschland sei damit moralisch verpflichtet, dauerhafte Einwanderung zu ermöglichen und zu gestalten, trug das Ihre dazu bei.

          Nicht zu unterschätzen waren aber auch die Interessen der „Gastarbeiter“, die sich mit der ihnen zugedachten Rolle der flexiblen Arbeitsmarktreserve nicht abfanden. Sie erwiesen sich als eigenständige Akteure, die ihre Interessen ebenso nachdrücklich verfolgten und durchsetzten wie andere Gruppen in der westdeutschen Gesellschaft auch. Schließlich müssen die Interessen der Herkunftsländer genannt werden, die massiven politischen Druck auf die Bundesregierungen der fünfziger und sechziger Jahre ausgeübt hatten, um Anwerbeabkommen zu schließen. Damit konnten sie sich von eigenen sozialen und ökonomischen Integrationsproblemen entlasten. Für die Herkunftsländer bedeutete der Gastarbeiter-Export Deviseneinnahmen exorbitanten Ausmaßes: Zwischen 1960 und 1973 wurden rund 44 Milliarden Mark in die Herkunftsländer überwiesen. 1972 überwiesen die türkischen Arbeitnehmer 2,1 Milliarden Mark in ihr Heimatland, womit das Handelsbilanzdefizit der Türkei von 1,8 Milliarden Mark mehr als ausgeglichen wurde.

          Die Deviseneinnahmen waren ein fest einkalkulierter Faktor in den staatlichen Wirtschaftsplänen. Deshalb war das Interesse an einer Rückkehr der Landsleute meist nur gering ausgeprägt. Hier liegt auch die Erklärung für die offensichtliche Kluft zwischen der seit Jahrzehnten mehrheitlich zuwanderungsskeptischen Bevölkerung, der restriktiven Rhetorik der Politik, die Handlungsfähigkeit demonstrieren wollte, und den Politikergebnissen, die durch starke Zuwanderung gekennzeichnet sind.

          Wanderungsströme können nicht wie mit einem Schieber mal in diese, mal in jene Richtung gelenkt werden. Das gilt erst recht dann, wenn es zu „Kettenwanderung“ kommt, also ausgewanderte Pioniere über Netzwerke Verwandte und Bekannte dazu motivieren, ebenfalls auszuwandern. Kettenwanderung ist stets ein dynamischer, sich selbst verstärkender Prozess. Demokratische Rechtsstaaten tun sich besonders schwer, kontrollierend und begrenzend auf einmal in Gang gesetzte Wanderungsbewegungen einzuwirken. Das zeigen auch die Erfahrungen mit dem „europäischen Migrationssystem“ in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg mit mehr als 40 bilateralen Wanderungsverträgen.

          Die Erfahrungen europäischer Nachbarstaaten sind trotz aller Unterschiede (vor allem hinsichtlich der Zuwanderung aus früheren Kolonien) ähnlich: Die Einwanderung löste sich vom Bedarf der Arbeitsmärkte und entwickelte sich weitgehend unkontrolliert. Meist gelang es nicht, die widerstrebenden Ansätze zu einer konsistenten Politik zusammenzuführen und damit zu einer gesteuerten Zuwanderung zu kommen. Auch konnten die sozialpolitischen Folgen in den Städten nicht befriedigend gelöst werden. Als Reaktion schränkten alle westeuropäischen Anwerbestaaten zu Beginn der siebziger Jahre die Zuwanderung stark ein. Zu den unbeabsichtigten Nebenwirkungen gehörte ein angepasstes Wanderungsverhalten der „Gastarbeiter“ und ihrer Familien, das letztendlich die Niederlassungsprozesse beschleunigte.

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