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Sicherheitspolitik : Kein Land in Sicht?

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Deutschland ist, ohne es selbst zu merken, zu einer maritimen Macht geworden. Unser Wohlstand und unsere Sicherheit hänge stark davon ab, dass es auf See ruhig bleibt. Weil dem bisher nicht genügend Rechnung getragen wurde, sind wir verwundbar. Ein Plädoyer für eine dringend nötige Kurskorrektur.

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          Bundeskanzlerin Merkel soll einmal auf die Frage, um welche Themen sie sich kümmern würde, wenn es die Euro-Krise nicht gäbe, die Fischerei- und Meerespolitik genannt haben. Diese Antwort mag angesichts der neuen Aufgaben der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik verwundern. Wären es nicht militärische Interventionen in Afrika, das Verhältnis zu den aufsteigenden Schwellenländern in Asien, Lateinamerika und anderswo oder die Neubegründung der transatlantischen Partnerschaft, die die gesamte Aufmerksamkeit Berlins und der Bundeskanzlerin erforderten, gäbe es die Euro-Krise nicht? Aber die Kanzlerin hat mit ihrer Bemerkung, ob bewusst oder unbewusst, auf die zunehmende Bedeutung des Meeres für die Bundesrepublik Deutschland hingewiesen - und zugleich einen blinden Fleck in der politischen und gesellschaftlichen Debatte über die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik sichtbar gemacht. Nicht nur die Wirtschaft, sondern auch die Sicherheit Deutschlands hängt zunehmend von Entwicklungen auf See ab.

          Im Jahr 2011 waren in der maritimen Wirtschaft Deutschlands etwa 400 000 Personen tätig. Die Wertschöpfung dieses Sektors belief sich auf 85 Milliarden Euro. Die Erholungs- und Kreuzschifffahrtsindustrie ist mit einem Umsatz von 2,4 Milliarden Euro bei den Hochseekreuzfahrten das Segment der Tourismusbranche, das am stärksten wächst. Alles in allem hat sich Deutschland zumindest ökonomisch zu einer maritimen Macht entwickelt. Nach Griechenland und Japan ist die Bundesrepublik mittlerweile die drittgrößte Schifffahrtsnation der Welt. Deutschland verfügt über die meisten Containerschiffe und hat im Jahr 2011 im Außenhandel erstmals deutlich mehr als eine Billion Euro umgesetzt.

          Neben der steigenden ökonomischen Bedeutung der See für Deutschland gibt es jedoch auch wachsende außen- und sicherheitspolitische Risiken und Bedrohungen, die vom Meer auf das Land wirken. 80 Prozent der Weltbevölkerung leben bis zu 100 Kilometer vom Meer entfernt und damit in Küstennähe, 90 Prozent des Volumens des globalen Warenhandels und etwa 60 Prozent seines Wertes werden über die Weltmeere verschifft, etwa drei Viertel dieser Waren passieren Nadelöhre in konflikthaften Regionen wie dem Suezkanal oder der Straße von Malakka.

          Auch wenn die Erweiterung der EU den Eindruck erweckt, der geographische Schwerpunkt der Union habe sich weiter in Richtung Kontinentaleuropa verlagert, ist der geopolitische Schwerpunkt weiterhin dem maritimen Raum zugewandt. Tatsächlich hat die Erweiterung nicht zu einer Abkehr vom maritimen Raum, sondern nur zu einer Refokussierung vom Atlantik, insbesondere der Arktischen See, hin zum Mittelmeer, der Ostsee, dem Schwarzen und dem Kaspischen Meer geführt. Die EU verfügt über eine Küstenlinie von etwa 89 000 Kilometer Länge und eine ausschließliche Wirtschaftszone von mehr als 25 Millionen Quadratkilometern, die Überseeterritorien einzelner Mitgliedstaaten eingeschlossen. Etwa 90 Prozent des Außenhandels und 40 Prozent des Binnenhandels der EU werden über den Seeweg abgewickelt; etwa vier Fünftel der europäischen Öl- und Erdgasproduktion stammen aus der Nordsee, dem Mittelmeer und der Adria. Die Europäische Union und damit auch Deutschland sind somit unmittelbar von Störungen auf See betroffen.

          Das Ringen um die Rohstoffe der Arktis oder der Konflikt zwischen China und Anrainerstaaten um die Inselgruppen und Einflusszonen im Südchinesischen Meer zeigen darüber hinaus eindrucksvoll, dass es auch in Zukunft zu zwischenstaatlichen Konflikten auf See kommen kann. In Asien findet seit Jahren ein ungehemmtes Wettrüsten im maritimen Bereich statt, insbesondere zwischen Indien, China und Japan. Die Aufrüstung soll den Staaten dabei helfen, ihre territorialen Ansprüche machtpolitisch zu untermauern. Auch bedroht der Anstieg der Piraterie den Seehandel und die Sicherheit der internationalen Gemeinschaft. Darüber hinaus sollte das Szenario eines maritimen 11. Septembers - etwa durch Entführung eines Kreuzfahrtschiffes, Zweckentfremdung eines Schiffs als Waffe oder gezieltes Versenken eines Schiffs zur Herbeiführung einer weitreichenden Umweltkatastrophe - nicht als Hirngespinst abgetan werden. Im Zuge des weltweiten Kampfes gegen den Terrorismus sind bei verschiedenen Gruppen Pläne für solche Anschläge gefunden worden.

          Zuletzt führen auch Faktoren wie Umweltverschmutzung, organisierte Kriminalität und illegale Migration zu einer Verschlechterung der Sicherheitslage. Allein das Beispiel der illegalen Migration zur See verdeutlicht in drastischer Weise die maritime Dimension deutscher und europäischer Sicherheit. Im Jahr werden in den EU-Staaten etwa 500 000 illegale Einwanderer registriert, verhaftet und sukzessive ausgewiesen. Die Gesamtzahl der illegalen Migranten, die sich in der EU aufhalten, dürfte zwischen vier und acht Millionen betragen. Genaue Zahlen gibt es nicht. Dennoch lässt sich anhand der Anzahl der jährlich registrierten illegalen Einwanderer an den EU-Grenzen die sicherheitspolitische Dimension der maritimen Migration ableiten. Im Jahr 2009 wurden mehr als 106 000 illegale Grenzüberschreitungen registriert, darunter 48 000 auf dem Seeweg. Im Jahr 2010 waren es 104 000 (24 000 über die See), im Jahr 2011 141 000, davon mehr als die Hälfte über die See. Bei dem Versuch, Europa über die See zu erreichen, kamen in den vergangenen zwanzig Jahren mutmaßlich 15 000 Personen um.

          Der Anstieg des Jahres 2011 kann zwar mit den politischen Ereignissen in Nordafrika und dem damit verbundenen Ausfall staatlicher Kontrollen und polizeilicher Überwachung in den Herkunftsländern in Verbindung gebracht werden. Dennoch deutet er auf eine Zunahme illegaler Einwanderung über die See hin. Einzelne Umwälzungen und Krisen wie der arabische Frühling 2011 können zu Migrationswellen führen, die die bestehenden maritimen Kapazitäten beim Grenzschutz der EU an die Grenze ihrer Belastbarkeit bringen und zu Notlagen in den Auffanglagern führen können. In den Anrainerstaaten des Mittelmeeres steigt dadurch auch der Menschenhandel durch die organisierte Kriminalität, was sich an dem Aufbau einer Schattenwirtschaft mit einem Jahresumsatz von mehr als einer Milliarde Euro beobachten lässt.

          Der Schwerpunkt der illegalen Migration auf dem Landweg liegt vornehmlich im Dreiländereck Bulgarien, Griechenland und Türkei sowie an der Ostgrenze der EU. Aber eine Verstärkung der Frontex-Operationen auf dem Land führt zu einem Anstieg der illegalen Migration über die See. Aufgrund der geographischen Gegebenheiten vor allem im zentralen und östlichen Mittelmeer sind ist ein großflächiger Grenzschutz und eine umfassende Kontrolle aller Seegrenzen der EU nicht möglich. An manchen Stellen der Ägäis liegen zwischen der EU-Grenze und dem Drittstaat Türkei nicht einmal tausend Meter.

          Mithin lässt sich festhalten: Die sichere Nutzung der See spielt für moderne Industriegesellschaften wie die Bundesrepublik Deutschland und ihre europäischen Partner eine zentrale Rolle. Die See ist Verkehrsader, Tourismusziel und als Standort für die Gewinnung von Ressourcen und für kritische Infrastruktur ein Produktionsraum, der immer wichtiger wird. Auch für die Ernährung wird die See immer wichtiger. Gleichzeitig gefährden Aktivitäten nichtstaatlicher Akteure wie Piraten und Rauschgiftschmuggler, politische Spannungen in und zwischen Anrainerstaaten entlang zentraler Transportwege sowie komplexe Großschadensereignisse wie die Havarie der „Costa Concordia“ nicht nur die Sicherheit der auf See befindlichen Menschen. Gefährdet sind auch die Branchen, die vom Seehandel abhängig sind, sowie Energiezufuhr von der See für die Bevölkerung an Land.

          Die starke politische, ökonomische und ökologische Abhängigkeit Deutschlands und der EU von Entwicklungen auf See wird jedoch weder von den Politikern noch von den Bürgern mit der notwendigen Klarheit erkannt. Im Gegenteil, mit Blick auf die See und ihre Bedeutung lässt sich durchaus von einem gewissen Desinteresse, ja gar von einer Blindheit sprechen. Sie führt dazu, dass maritime Fragen weder in Deutschland noch in Europa besondere Aufmerksamkeit genießen.

          Als Beispiel für diese Seeblindheit kann das Weißbuch der Bundesrepublik gelten. Maritime Sicherheit wird darin nur beiläufig behandelt und auf die Sicherheit von Versorgungswegen und die Offenhaltung von Handelsrouten verengt. Der wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Bedeutung des maritimen Raums für Deutschland wird damit nicht hinreichend Rechnung getragen. Auch in der EU gilt die Aufmerksamkeit, wie der von der Kommission im Jahre 2011 veröffentlichten „Integrierten Richtlinie zur Meerespolitik“ zu entnehmen ist, vor allem den nichtmilitärischen Aspekten maritimer Sicherheit. Allerdings wird in der Kommission an einer maritimen Strategie gearbeitet. Das schwache Bewusstsein für die Bedeutung maritimer Belange für die Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands und der EU entspricht jedoch nicht der Realität des 21. Jahrhunderts, in der maritime Fragen zusehends strategische Bedeutung gewinnen.

          In Deutschland spiegelt sich das Fehlen eines maritimen Bewusstseins zum einen in einer Zersplitterung der Zuständigkeiten zwischen einer Vielzahl von Behörden und Ministerien wider: Das Landwirtschaftsministerium ist für den Fischereischutz, das Finanzministerium für maritime Zollfragen, das Bundesministerium des Inneren wiederum für den Schutz der Seegrenzen, das Umweltministerium für den Schutz der Küstenmeere und das Wirtschaftsministerium für Angelegenheiten der Handelsschifffahrt zuständig. Hinzu kommen zahlreiche nachgeordnete Behörden wie das Havariekommando, die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, die Wasserschutzpolizei oder die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung.

          Um auf die neuen maritimen Sicherheitsanforderungen angemessen reagieren zu können, wurde ein maritimes Sicherheitszentrum geschaffen. Es soll die Arbeit aller zuständigen Behörden koordinieren, ohne dass diese ihre Zuständigkeiten verlieren - ein Kompromiss, der weder den Mangel an Führungskonzentration behebt, noch der Kostenineffizienz entgegenwirkt, noch die Redundanzen in der Verwaltung verringert. Zudem bleiben viele rechtliche Fragen offen, überschneiden sich Zuständigkeiten und fehlt es weiterhin an unabdingbaren Spezialfähigkeiten. Auch die Gründung einer nationalen Küstenwache - obwohl im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und FDP aus dem Jahr 2009 vereinbart - scheiterte an der fehlenden Bereitschaft der zuständigen Ministerien und Behörden, Kompetenzen abzugeben und die Hoheit über die Seeschutzkräfte in einer Behörde zusammenzufassen.

          Festzuhalten ist auch, dass sich die Bundesrepublik sicherheits- und verteidigungspolitisch noch immer zunächst als Landmacht versteht. Daher wurde die Marine im Zuge der ungezählten Neustrukturierungen der Bundeswehr relativ stiefmütterlich behandelt. Auch die jüngste Reform der deutschen Streitkräfte folgt dieser Linie. Nach den Plänen des Verteidigungsministeriums soll die Deutsche Marine zukünftig über lediglich 50 schwimmende Einheiten, 30 Hubschrauber und acht Seefernaufklärer verfügen. Wie die Marine nach der faktischen Abschaffung der Wehrpflicht fähigen Nachwuchs rekrutieren kann, dürfte noch einiges Kopfzerbrechen bereiten. Schon jetzt kann die Marine 700 Dienstposten nicht besetzen.

          In Brüssel sieht es nicht besser aus. Die Zuständigkeit für maritime Fragen ist - je nach Sachlage - über verschiedene Generaldirektionen verstreut, die eifersüchtig über ihre Kompetenzen wachen und sich alle nur in einem einig sind: die Gremien und Institutionen der Gemeinsamen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik ja nicht in ihre Überlegungen zur maritimen Politik der Union einzubeziehen beziehungsweise daran zu beteiligen.

          Aber es gibt auch Lichtblicke. Unter dem Dach des europäischen „Coast Guard Forums“ werden schon heute Aktivitäten der EU-Staaten auf See koordiniert. Das „Virtual Regional Maritime Traffic Centre“ ist ein von der italienischen Marine ausgehendes System, das den Seeverkehr im Mittelmeer und im Schwarzen Meer überwacht. 29 Staaten wirken zusammen, um relevante Informationen wie Schiffsname, Beflaggung, IMO-Nummer, Position und Ziel zu sammeln und diese in einem umfassenden Lagebild zusammenzufassen und illegalen Waffen- und Rauschgifthandel, illegale Migration und terroristische Aktivitäten frühzeitig zu erkennen.

          Die Schwäche beider Systeme besteht jedoch darin, dass die Schiffe von bis zu 300 Bruttoregistertonnen, die von kriminellen Akteuren vorwiegend genutzt werden, nicht erfasst werden. Auch konzentrieren sich beide Initiativen auf technische Fragen der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der Union, ohne dass sie von einer Strategie maritimer europäischer Politik unterlegt wären.

          Wenn es jedoch zutrifft, dass die maritime Dimension der Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands wie der EU an Bedeutung gewinnen wird und die Bundesrepublik Deutschland längst eine ökonomische maritime Großmacht geworden ist, dann lässt sich der Kompetenzwirrwarr, wie er vorzufinden ist, nicht weiter aufrechterhalten. Denn er trägt dazu bei, maritime Sicherheit zu verringern statt zu erhöhen.

          Deutschland braucht deshalb eine maritime Politik und Strategie, die alle Instrumente nationaler Macht berücksichtigt und miteinander verknüpft. Aus dem Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr ist die Einsicht gewonnen worden, dass es eines Ansatzes vernetzter Sicherheit bedarf, um den Anforderungen des 21. Jahrhunderts gerecht zu werden. Diese Einsicht muss sich erst recht in der maritimen Politik Deutschlands niederschlagen. So könnten mit der Gründung eines Ministeriums für Handelsschifffahrt und maritime Angelegenheiten alle Aufgaben unter einem Dach gebündelt, Redundanzen beseitigt, Geld gespart und der Bedeutung der See für Deutschland Rechnung getragen werden. Denkbar wäre es auch, das Amt des Koordinators der Bundesregierung für die maritime Wirtschaft vom Wirtschaftsministerium in das Bundeskanzleramt zu verlegen, um so der Seeblindheit in Politik und Gesellschaft entgegenzuwirken. Unabdingbar ist auch eine nationale Küstenwache. Die Bündelung von Kompetenzen muss aber durch politische Führung initiiert und durchgesetzt werden.

          Das maritime Bewusstsein muss nicht nur stärker werden, weil Deutschland andernfalls in der Konkurrenz zu den alten und neu aufkommenden maritimen Mächten des 21. Jahrhunderts „verkümmern“ würde, wie einst Admiral von Tirpitz das kaiserliche Flottenbauprogramm begründete. Es geht eher um die Beherzigung einer Einsicht Alfred Thayer Mahans, dass die Kontrolle über die See den ökonomischen Wohlstand eines Staates bestimmt. Und da die Globalisierung ohne Containerschifffahrt nicht denkbar wäre, drängt sich das Nachdenken über die maritime Dimension deutscher und europäischer Außen- und Sicherheitspolitik geradezu auf.

          Eine Nation, die ökonomisch so stark von einer sicheren und ruhigen See abhängig ist, muss sicherheitspolitische Entwicklungen im Auge behalten und Vorkehrungen treffen, damit Risiken nicht zu Bedrohungen werden können. Das kann Deutschland nicht alleine gelingen, sondern nur im Rahmen von EU und Nato. In beiden multilateralen Institutionen böte es sich an, die Diskussionen über die Zusammenlegung militärischer Fähigkeiten weniger aus der Perspektive ökonomischer Zwänge als mit strategischen Argumenten zu führen, wodurch die maritime Dimension in den Vordergrund rückte.

          Deutschland sollte den Ausbau bestehender Initiativen der EU und Nato zur maritimen Überwachung, zum Katastrophen- und auch zum Umweltschutz vorantreiben und so seine eigene maritime Verwundbarkeit minimieren. Angesichts der illegalen Einwanderung nach Süd- und Südosteuropa, die Staaten wie Spanien, Italien und Griechenland vor nahezu unlösbare Probleme stellt, wäre die Einrichtung einer europäischen Küstenwache ein weiterer Schritt, um die maritime Kompetenz der Union zu stärken.

          Dabei müsste es jedoch nicht bleiben. Gerade mit Blick auf die drastisch sinkenden Verteidigungsetats in Europa fällt es Frankreich und Großbritannien, den beiden traditionell maritim orientierten Mächten der Union, immer schwerer, genügend Ressourcen für die Aufrechterhaltung und den Ausbau ihrer maritimen Fähigkeiten aufzubringen. Die Gründung eines europäischen Trägerverbandes könnte deshalb für Paris und London eine Perspektive sein, um den Abstieg zu maritimen Mächten zweiter Klasse noch abzuwenden. Zugleich würde die EU im maritimen Bereich in die Lage versetzt werden, ihrem eigenen, in der Sicherheitsstrategie aus dem Jahr 2003 formulierten Anspruch gerecht zu werden: eine aktive und handlungsfähige Europäische Union zu schaffen, die Einfluss im Weltmaßstab ausüben kann.

          Um die hier vorgeschlagenen Projekte zu verwirklichen, muss jedoch zunächst die vorherrschende politische Seeblindheit überwunden werden. Das gesellschaftliche Bewusstsein für die maritime Dimension des deutschen wie des europäischen Wohlstands sowie deutscher und europäischer Sicherheit muss gestärkt werden - eine politische Aufgabe, die es über parteipolitische Befindlichkeiten und behördliches Kompetenzgerangel hinweg zu bewältigen gilt. Somit lässt sich die eingangs wiedergegebene Äußerung von Bundeskanzlerin Merkel als ein Schritt in die richtige Richtung verstehen. Wenn man Meer nicht versteht, ist kein Land in Sicht.

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