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Europa : Der neue Bund

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Es ist auf das historische Zusammentreffen von Nationalstaatssouveränismus und Neoliberalismus zurückzuführen, dass mit dem Vertrag von Maastricht nicht die Vereinigten Staaten von Europa, sondern eine nur unvollendete Union geschaffen wurde. Jetzt ist die Zeit für eine demokratisch-föderale Verfassung Europas gekommen.

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          Die Vereinigten Staaten von Europa - das ist eine zweifellos kontroverse Vision für die Zukunft unseres Kontinents. Ich bin überzeugt, dass sie mittelfristig den richtigen Weg aus der aktuellen Schulden-, Finanz- und Legitimitätskrise Europas weist. Wir brauchen in Europa mehr Demokratie und ein Regierungsmodell, das die richtigen Lehren aus vergangenen Fehlern zieht. Gerade jetzt, in der Krise, ist es wichtiger denn je, dass wir uns offen und ehrlich darüber Rechenschaft geben, vor welchen Alternativen Europa steht. Damit die Bürgerinnen und Bürger eine klare Wahl haben. In der Bundestagswahl. In Landtagswahlen. Und in der Europawahl 2014.

          Woher kommt sie, die Vision der Vereinigten Staaten von Europa, und was bedeutet sie? Erstmals formulierte sie der französische Schriftsteller Victor Hugo auf dem Pariser Friedenskongress Mitte des 19. Jahrhunderts: „Ein Tag wird kommen, wo die Waffen Euch aus den Händen fallen werden! Ein Tag wird kommen, wo ein Krieg zwischen Paris und London, zwischen Petersburg und Berlin, zwischen Wien und Turin ebenso absurd schiene wie zwischen Rouen und Amiens, zwischen Boston und Philadelphia. Ein Tag wird kommen, wo Ihr, Frankreich, Russland, Italien, England, Deutschland, all ihr Nationen des Kontinents, ohne die besonderen Eigenheiten Eurer ruhmreichen Individualität einzubüßen, Euch eng zu einer höheren Gemeinschaft zusammenschließen und die große europäische Bruderschaft begründen werdet . . . Ein Tag wird kommen, wo die Kugeln und Bomben durch Stimmzettel ersetzt werden, durch das allgemeine Wahlrecht der Völker, durch die Entscheidungen eines großen souveränen Senates, der für Europa das sein wird, was das Parlament für England und die Nationalversammlung für Frankreich ist . . . Ein Tag wird kommen, wo zwei immense Gruppen, die Vereinigten Staaten von Amerika und die Vereinigten Staaten von Europa, die einen gegenüber den anderen, sich die Hand über das Meer reichen, ihre Produkte, ihren Handel, ihre Industrie, ihre Kunst und ihre Ideen austauschen.“

          Hugos Vereinigte Staaten von Europa waren eine Friedensvision. Sie waren zugleich eine demokratische Vision, wie man an seiner Idee eines allgemein gewählten großen Parlaments für Europa erkennen kann. Hugo benennt schließlich ein Kernanliegen, das tief in der europäischen Geschichte wurzelt: Die Nationen Europas sollen sich zu einer höheren Gemeinschaft, einer großen Bruderschaft zusammenschließen, ohne dabei ihre besonderen Eigenheiten einzubüßen. „In Vielfalt geeint“ - dieses europäische Motto, 2003 im EU-Verfassungsvertrag verankert, ist schon bei Victor Hugo angelegt.

          Es ist verständlich, dass sich Hugo für Europa eine Verfassungsstruktur wünschte, wie es sie damals auf der anderen Seite des Atlantiks längst gab. Denn Mitte des 19. Jahrhunderts waren die Vereinigten Staaten von Amerika neben der Schweiz das einzige Land der Welt, das durch einen zunächst konföderalen und später föderalen Zusammenschluss ursprünglich souveräner und durchaus unterschiedlicher Einzelstaaten entstanden war. Die Vereinigten Staaten von Amerika waren neben der Schweiz auch die einzige gefestigte Demokratie weltweit. Sie eigneten sich also aus Sicht Hugos geradezu ideal als Modell für ein geeintes Europa.

          Politiker haben sich seither immer wieder für die Vereinigten Staaten von Europa ausgesprochen. Bis heute bemerkenswert ist die Rede des britischen Premierministers Winston Churchill an der Universität Zürich, in der er 1946 ungeschminkt über die Lage Europas sprach. Churchill stand ein Kontinent vor Augen, der nach einem mörderischen Bruderkrieg abermals in Trümmern lag und nur noch eine Möglichkeit hatte, um seinen Bürgern wieder Frieden, Freiheit, Sicherheit und Wohlstand zu bringen: „We must build a kind of United States of Europe.“

          Grundlage dieser Vereinigten Staaten von Europa sollte nach Churchill das Prinzip sein, dass kleine Nationen genauso viel zählten wie große. Als erster Schritt für eine Aussöhnung der europäischen Familie galt Churchill schon damals eine Partnerschaft zwischen Frankreich und Deutschland. Großbritannien selbst sollte übrigens nicht Teil der Vereinigten Staaten von Europa sein.

          Man mag solche Vorstellungen als typisch für die unmittelbare Nachkriegsgeneration ansehen. Musste diese Generation nicht bald einsehen, dass es mit den Vereinigten Staaten von Europa nichts werden würde? Musste dies nicht spätestens am 30. August 1954 auch den begeistertsten europäischen Föderalisten klar werden? Damals lehnte die französische Nationalversammlung den Vertrag über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft ab. Damit konnte auch der parallel ausgehandelte Vertrag über die Europäische Politische Gemeinschaft - ein bis heute lesenswerter Entwurf eines politisch geeinten Europas - nicht mehr ratifiziert werden. Spätestens an diesem Tag, so sollte man meinen, musste die Generation der Nachkriegspolitiker doch die hochfliegenden Träume von den Vereinigten Staaten von Europa begraben.

          Es kam anders. Nur wenige Jahre später, 1957, wurde ein neuer Anlauf unternommen. Die Römischen Verträge begründeten die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft. Sicherlich, das sah damals zunächst nach rein wirtschaftlich-technischer Zusammenarbeit aus, nach einem „Zweckverband funktionaler Integration“, wie dies der deutsche Jurist Hans Peter Ipsen treffend nannte. Fester Wille der Gründerstaaten der EWG war es aber, durch den Gemeinsamen Markt schrittweise einen so starken Zusammenhalt zu schaffen, dass dieser unweigerlich in eine weitere, politische Integration münden müsse. Ein solcher „spill over“ würde, so dachten die Väter der Römischen Verträge, früher oder später zu einer föderalen Regierungsform und damit zu den Vereinigten Staaten von Europa führen.

          So sah dies zum Beispiel Walter Hallstein, der erste (und einzige deutsche) Präsident der Kommission, als er den Zustand der Europäischen Gemeinschaften im Jahr 1969 in seinem Buch „Der unvollendete Bundesstaat“ beschrieb. So sahen dies auch die beiden großen deutschen Volksparteien. Das Ziel „Vereinigte Staaten von Europa“ stand bis 1992 im Parteiprogramm der CDU. Die SPD hatte diese Forderung schon 1925 in ihr Heidelberger Programm aufgenommen, das bis 1959 galt. Auch in den europäischen Parteienfamilien blieb die Vision populär. 1988 erklärte Jacques Santer, damals christlich-demokratischer Premierminister Luxemburgs und zuvor Parteivorsitzender der Europäischen Volkspartei (EVP): „Wir Christdemokraten in der Europäischen Volkspartei wollen, dass die Europäische Gemeinschaft zu den Vereinigten Staaten von Europa wird.“

          Einer der stärksten Verfechter dieser Vision war ohne Zweifel der deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl. Die Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht standen für ihn ganz im Zeichen der Vereinigten Staaten von Europa. Während die meisten Politiker ihre Aufmerksamkeit auf die Regierungskonferenz über die Wirtschafts- und Währungsunion richteten, drang Kohl immer wieder auf ehrgeizige Fortschritte bei der parallel dazu einberufenen Regierungskonferenz über die Politische Union. Für Kohl waren Währungsunion und Politische Union zwei Seiten derselben Medaille.

          Obwohl der Maastrichter Vertrag am Ende nur zu einer Währungsunion führte, würdigte Kohl den Vertrag wie folgt: „In Maastricht haben wir den Grundstein für die Vollendung der Europäischen Union gelegt. Der Vertrag . . . leitet eine neue, entscheidende Etappe des europäischen Einigungswerkes ein, die in wenigen Jahren dazu führen wird, das zu schaffen, was die Gründerväter des modernen Europa nach dem letzten Krieg erträumt haben: die Vereinigten Staaten von Europa.“ Klarer konnte man es nicht sagen: Mit Maastricht war ein großer Schritt auf dem Weg zu einer europäischen Währung getan. Der logisch nächste Schritt stand bevor: die Politische Union, die zu den Vereinigten Staaten von Europa führen würde.

          So kam es jedoch nicht. Vielmehr endete der Traum von den Vereinigten Staaten von Europa kurz darauf. Seit 1993 wurde der Begriff praktisch nicht mehr verwendet. Hauptgrund war der Kompromiss, den die Mitgliedstaaten in Maastricht für die Architektur der Währungsunion vereinbart hatten: nämlich eine Währungsunion ohne parallele Politische Union. In Maastricht wurde zwar eine unabhängige Europäische Zentralbank geschaffen. Nicht aber eine europäische Wirtschaftsregierung. Dem mächtigen EZB-Präsidenten wurde kein Europäischer Finanzminister an die Seite gestellt, sondern 17 nationale Finanzminister.

          Diese asymmetrische Architektur von Maastricht war das Ergebnis eines historischen Zusammentreffens zweier politischer Strömungen. Zunächst war dies der Neoliberalismus. Für das neoliberale Denken war die asymmetrische Konstruktion von Maastricht geradezu ideal. Sie machte die Märkte stark und die Politik schwach. Die einheitliche Währung sollte sich allein durch die im Vertrag festgeschriebene Disziplin der Märkte stabilisieren lassen. Eine wirtschaftspolitische Steuerung auf europäischer Ebene hätte aus neoliberaler Sicht nur Marktverzerrungen bewirken können.

          Die neoliberale Denkrichtung traf sich in Maastricht mit den Vorstellungen derer, die der Übertragung von Hoheitsrechten in der Währungsunion skeptisch gegenüberstanden und so weit wie möglich auf der nationalen Souveränität beharrten. So bestand die britische Verhandlungsdelegation in Maastricht darauf, dass das Wort „föderal“ aus dem Entwurf der Vertragsbestimmungen über die Politische Union gestrichen wurde. Für die Anhänger der Vereinigten Staaten von Europa war dies eine schwere Niederlage.

          Es ist auf das historische Zusammentreffen von Neoliberalismus und Nationalstaatssouveränismus zurückzuführen, dass in Maastricht nicht die Vereinigten Staaten von Europa geschaffen wurden, sondern eine nur unvollendete Union. In Deutschland setzte das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts 1993 den Schlusspunkt. Denn Karlsruhe hielt daran fest, dass auch nach Maastricht die Mitgliedstaaten „Herren der Verträge“ blieben und Deutschland erforderlichenfalls aus der Währungsunion ausscheiden könne. Für die neoliberale wie für die souveränistische Denkschule war das ein Triumph.

          Ich habe diese Stimmungslage damals in der Europäischen Volkspartei (EVP) miterlebt. Etwa parallel zu den Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht hatten Gespräche über die Frage begonnen, ob es ratsam sei, die italienischen Rechtskonservativen und die britischen Tories in die EVP aufzunehmen. Dieser Schritt sollte die EVP für lange Zeit zur stärksten Fraktion im Europaparlament machen. Er hatte allerdings einen teuren Preis: Die EVP fand sich bereit, das Ziel christlich geprägter Vereinigter Staaten von Europa aus den Parteistatuten zu streichen. Machtpolitik war wichtiger als die Begrifflichkeit der Gründerväter der europäischen Einigung.

          Diese Maastricht-Erfahrung erklärt, warum jeder, der damals dabei war - und das ist ein beachtlicher Teil der aktiven Politikergeneration -, seine Vision von der Zukunft Europas heute meist resigniert so beschreibt: „Als junger Mensch träumte ich von den Vereinigten Staaten von Europa. Heute weiß ich es besser, es ist nicht zu schaffen, wir müssen realistisch sein.“

          Diese Haltung hat sich verstärkt, seitdem im Jahr 2005 der Europäische Verfassungsvertrag als der vorerst letzte Versuch, die Währungsunion von Maastricht jedenfalls teilweise in eine Politische Union zu verwandeln, in Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden scheiterte - und das, obwohl 18 Staaten diesen Vertrag ratifiziert hatten, zwei davon - Luxemburg und Spanien - ebenfalls in Volksabstimmungen.

          Wenn die Bürger uns Politiker heute fragen „Was wird aus Europa?“, dann weichen wir oft aus. „Wir wollen keinen Superstaat“, das ist meist der erste Satz. Aus ihm spricht die Angst, man könne von den Neoliberalen, den Staatssouveränisten oder vom deutschen Bundesverfassungsgericht missverstanden werden. Dann geht es meist wie folgt weiter: „Wissen Sie, die EU ist eine Konstruktion sui generis.“ „Wir wollen keinen europäischen Bundesstaat, sondern eine konföderale oder föderale Konstruktion“ oder einen „Verbund der Nationalstaaten“.

          Ich habe Verständnis für solche sprachlichen Verrenkungen. Doch Bürger kritisieren dies als „Herumeiern“. So schrieb mir kürzlich ein Bürger nach einem „Bürgerdialog“ in Österreich: „Wie soll man sich eigentlich als Bürger mit diesem von Ihnen so gelobten europäischen Projekt identifizieren, wenn man nicht ehrlich gesagt bekommt, wohin die Reise geht?“ Der Bürger hat recht.

          Deshalb ist es an der Zeit, trotz der traumatischen Erfahrungen von Maastricht den Begriff der Vereinigten Staaten von Europa wiederzubeleben. Angesichts der Krise unterstützen dies zahlreiche führende Politiker, angefangen von Christlichen Demokraten wie Bundesarbeitsministerin von der Leyen und meinem Kommissionskollegen Oettinger über Sozialdemokraten wie Österreichs Altbundeskanzler Gusenbauer und Liberale wie Bundesaußenminister Westerwelle bis hin zu Daniel Cohn-Bendit, dem wortgewaltigen Fraktionschef der europäischen Grünen. Die Krise ist dabei für die Konzeption eines föderalen Europas von besonderer Bedeutung. Denn sie zeigt, dass die asymmetrische Architektur der Währungsunion nicht dauerhaft lebensfähig ist.

          Wie kann man glauben, dass Marktdisziplin und Rechtsregeln allein zu soliden öffentlichen Haushalten führen werden? Haben wir nicht 20 Jahre lang gesehen, dass weder der Markt noch Rechtsregeln exzessive nationale Schuldenpolitik in allen Mitgliedstaaten wirksam verhindern können (und Deutschland leider lange Zeit ein unrühmliches Beispiel war)? Wer ernstlich eine dauerhaft solide Haushaltspolitik will, der kommt nicht ohne einen europäischen Finanzminister aus, der dem Europaparlament gegenüber verantwortlich ist und über klare Durchgriffsrechte gegenüber den Mitgliedstaaten verfügt. Die Beliebigkeit der Ratingagenturen ist dafür kein Ersatz.

          Wie kann man ernsthaft glauben, dass wir eine wachstumsorientierte europäische Wirtschaftspolitik betreiben können, ohne dass die EU über Haushaltsmittel in nennenswertem Umfang verfügt? Ist es verwunderlich, dass die Vereinigten Staaten derzeit keine Vertrauenskrise in den Dollar erleben, obwohl sie einen höheren Schuldenstand und ein deutlich größeres Defizit als die meisten Eurostaaten aufweisen und mehrere Bundesstaaten in den vergangenen Jahren Bankrott anmelden mussten? Das ist es nicht. Denn anders als in Europa zweifelt in Amerika niemand daran, dass die Vereinigten Staaten trotz aller ökonomischen und fiskalischen Schwierigkeiten als Föderation zusammenbleiben werden.

          Es ist Beachtliches geleistet worden, um die Währungsunion zu stabilisieren. Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), der bis zu 500 Milliarden Euro aktivieren kann, um Eurostaaten im Notfall zu stützen, ist eine historische Errungenschaft. Das gilt auch für den Fiskalpakt, auf dessen Grundlage sich 25 europäische Staaten glaubhaft verpflichtet haben, die Verschuldung zu begrenzen. Aber seien wir ehrlich: Diese Krisenbekämpfungsmaßnahmen können Zeit kaufen. Sie können aber eine dauerhafte Stabilisierung der wackligen Konstruktion von Maastricht nicht ersetzen. Deshalb plädiere ich dafür, sowohl den Fiskalpakt als auch den ESM mittelfristig in die EU-Verträge zu überführen und so der Kontrolle des Europäischen Parlaments zu unterstellen. Sensible Entscheidungen - ob zu Privatisierungen in Griechenland oder zum Ehegattensplitting in Deutschland - dürfen nicht Troikas unabhängiger Finanzexperten überlassen bleiben. Vielmehr muss im Europäischen Parlament in aller Öffentlichkeit darüber gestritten werden, welche Vorgaben richtig oder falsch sind.

          All dies erfordert jedoch Reformen, die weit über die Funktionsweise der Währungsunion hinausgehen. Wir müssen in diesem Punkt sehr viel ehrgeiziger sein. Wir brauchen eine klare, ambitionierte Vision für die Zukunft unseres Kontinents, für ein starkes und demokratisches Europa, das sehr viel mehr ist als nur ein großer Markt und eine stabile Währung.

          Klare Worte sind besonders wichtig, wenn wir für diese Vision unter den Bürgern Akzeptanz finden wollen. Ein Beispiel: Die Exekutive in Brüssel heißt „Europäische Kommission“. Das klingt nach Technokratie und nicht nach demokratisch legitimierten Entscheidungen. Bundeskanzlerin Merkel hat Anfang 2012 dazu aufgerufen, aus der Europäischen Kommission eine Europäische Regierung zu machen. Ich halte diesen Begriffswechsel für richtig, ja überfällig. Die Kommission ist kein Gremium aus Experten und Technokraten. Sie wird alle fünf Jahre von den direkt gewählten Mitgliedern des Europaparlaments gewählt. Bevor ein Kommissar ernannt wird, muss er ein dreistündiges „Hearing“ im Europaparlament überstehen. So kommen die Mitglieder der Kommission demokratischer in ihr Amt als jeder Minister einer Bundes- oder einer Landesregierung, die jeweils ohne Parlamentsbeteiligung ernannt werden. Hinzu kommt, dass zahlreiche Kommissare zuvor Mitglieder des Europäischen Parlaments waren. Ich selbst bin bereits fünfmal in Folge von den Bürgern in Luxemburg in das Europaparlament gewählt worden. Ich würde mir wünschen, dass die vorherige Wahl eines Kommissars in das Europäische Parlament zur Regel würde.

          Wir sollten bei der Beschreibung der anzustrebenden Gestalt des politisch geeinten Europas ebenso mutig sein wie Bundeskanzlerin Merkel. Ein föderales Europa - das kann man als Europäische Schweiz, als Bundesrepublik Europa oder als Vereinigte Staaten von Europa bezeichnen. Ich halte den letzten Begriff für am besten geeignet, um breite Akzeptanz zu finden, aber auch den angestrebten Endzustand der Europäischen Union treffend zu beschreiben.

          “Vereinigte Staaten von Europa“ - das in diesem Begriff verankerte Einigungsziel spiegelt in der Tradition Hugos den Friedensgedanken wieder, der nach wie vor die europäische Einigung prägt, wie die Verleihung des Friedensnobelpreises an die EU in Erinnerung gerufen hat. Unser Kontinent tut gut daran, die Lehren aus seiner schrecklichen Geschichte nie zu vergessen.

          “Vereinigte Staaten von Europa“ - der Plural bringt zum Ausdruck, dass es nicht um einen Einheits- oder Superstaat geht, sondern um ein föderales Gebilde, in dem eine Vielzahl von Einzelstaaten einen neuen Bund schließen und die Vielfalt der Einzelstaaten und ihre Individualität bewusst beibehalten werden, wie es Hugo betont hat.

          Schließlich: „Vereinigte Staaten von Europa“ - das macht deutlich, dass wir zwar eine den Vereinigten Staaten von Amerika vergleichbare demokratisch-föderale Verfassungsform anstreben. Das muss aber im spezifischen Kontext der europäischen Geschichte, unserer Werte und der Vielfalt unseres Kontinents geschehen. Wir brauchen für Europa ein Zweikammersystem wie in den Vereinigten Staaten. Vielleicht brauchen wir eines Tages sogar einen direkt gewählten Präsidenten der Kommission, wie dies Bundesfinanzminister Schäuble vorgeschlagen hat.

          “Vereinigte Staaten von Europa“ - das erlaubt uns auch, die Punkte zu unterstreichen, die uns von den Vereinigten Staaten unterscheiden. So haben wir in Europa oft ein anderes Verständnis von Werten und Grundrechten, wie dies vor allem unsere in der Grundrechte-Charta verankerte Ablehnung der Todesstrafe und die starke Betonung des Grundrechts auf Datenschutz zeigen. Wir haben in Europa auch ein anderes Verständnis vom Verhältnis zwischen Markt und Staat. Wir leben nicht in einer reinen Marktwirtschaft, sondern in einer sozialen Marktwirtschaft. Und natürlich haben wir in Europa eine ganz andere historische Erfahrung mit der Vielfalt unserer Kulturen und Sprachen.

          Insgesamt halte ich die Vereinigten Staaten von Europa für die richtige Vision, um die Defizite des Maastrichter Vertrags zu überwinden. Ich weiß, dass eine solch föderale Vision vor allem in Großbritannien auf Skepsis trifft. Als europäische Christdemokratin kann und will ich mir allerdings meine Zukunftsvision nicht von britischen Euroskeptikern diktieren lassen. Natürlich weiß ich, dass wir die Vereinigten Staaten von Europa nicht von einem Tag auf den anderen verwirklichen können. Ohne neue Verträge und ohne eine Änderung des Grundgesetzes in Deutschland wird es nicht gehen. Wir werden auch die Frage beantworten müssen, ob alle EU-Staaten oder nur die Eurostaaten den Weg in die föderale Zukunft Europas wagen werden. Die Positionierung Großbritanniens wird dabei eine entscheidende Rolle spielen, auch wenn Winston Churchill schon 1946 die britische Position zu den Vereinigten Staaten von Europa verdeutlicht hat. „We will be with Europe, but not of it“, so kann man die britische Position wohl auch heute noch zusammenfassen.

          Ich glaube aber, dass wir nicht, wie Victor Hugo dies meinte, 400 Jahre auf die Vereinigten Staaten von Europa werden warten müssen. Zwei Weltkriege, 60 Jahre Erfahrung mit der europäischen Integration und nicht zuletzt die aktuelle Krise haben die Entwicklung erheblich beschleunigt. Die Ökonomen Kenneth Rogoff und Carmen Reinhart sagen in ihrem Buch „Dieses Mal ist alles anders“ auf der Basis einer Analyse der Finanzkrisen der vergangenen acht Jahrhunderte voraus: „Unter dem Druck der Krise wird eine Dynamik entstehen, die wir uns heute noch nicht ausmalen können: am Ende könnten die Vereinigten Staaten von Europa viel schneller kommen, als die meisten denken.“ Ich bin sicher: Im Jahr 2020 wird jedenfalls die Eurozone föderal integriert sein.

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