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Direkte Demokratie : Die Repräsentation des Volkes

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Die Reform von Parteien, Parlamenten, Wahlsystemen, staatlicher Organisation und Verfahren sowie der Öffentlichkeit in den alten und neuen Medien ist ein ehrenwerteres Bestreben als das Verlangen nach den grobschlächtigen Instrumenten direkter Demokratie.

          Das aus dem Griechischen stammende Wort „Demokratie“ heißt wörtlich übersetzt: Herrschaft des Volkes. Zu diesem für die politische Theorie ebenso wie für die Staats- und Verfassungsrechtslehre zentralen Begriff bemerkt der große amerikanische Politikwissenschaftler Robert A. Dahl, dass alle Aufmerksamkeit der Bedeutung von „Herrschaft“ und beinahe keine dem zweiten Teil, der Bedeutung von „Volk“, gewidmet sei. So wird die einfache Frage „Wer ist das Volk?“ als eine analytische nie aufgeworfen. Es wird stillschweigend unterstellt, dass jeder doch wisse, was mit „Volk“ gemeint sei und was daraus folge. So wird mit dieser Grundfrage der Demokratie eher vernebelnd und ideologisch umgegangen, als dass Klarheit geschaffen würde.

          Dabei setzten die Konzepte demokratischer Regierungssysteme bestimmte Annahmen über die „Natur“ der Menschen oder die Vernunft „des Volkes“ voraus, Von ihnen hängt es ab, wie die Gewichtung und das Verhältnis von repräsentativen und plebiszitären Elementen einer Verfassung begründet werden.

          Das Bild des Menschen hat sich in den beiden zurückliegenden Jahrhunderten dramatisch verändert. So herrschte bis weit ins 19. Jahrhundert die aufklärerische Vorstellung vor, der Mensch werde sich kontinuierlich vervollkommnen. Parallel zur Entwicklung von Wissenschaft und Technik sollte sich auch die intellektuelle und moralische Ausstattung des Menschengeschlechts zum Besseren verändern. Diese Entwicklung wurde als historische Gesetzmäßigkeit verstanden und als solche nicht nur von den Denkern des Historischen Materialismus wie Karl Marx und Friedrich Engels vertreten, sondern ebenso von dem liberalen Bürgertum. So wurde sie zur ideellen Grundlage der Verfassungsfrage: Verfassung und Dampfschiff werden als zwei Seiten derselben Medaille gesehen. Die unübersehbare Kluft zwischen den Fortschrittsidealen und der Wirklichkeit soll durch die Propagierung des neuen Menschen (Karl Marx) oder durch Erziehung (Jean-Jacques Rousseau, Antoine de Condorcet, Gotthold Ephraim Lessing, Johann Gottlieb Fichte) überwunden werden.

          Im Nachhinein behielten aber die Stimmen die Oberhand, die vor einem ungezügelten Fortschrittsoptimismus warnten. Johann Gottfried Herder etwa meinte, der Mensch bleibe immer Mensch, so wie die Menschheit immer nur Menschheit bleibe, und dass das menschliche Gefäß zu keiner Vollkommenheit fähig sei. Denselben Gedanken brachte Immanuel Kant in dem Bild zum Ausdruck: „Aus so krummem Holze, als woraus der Mensch gemacht ist, kann nichts ganz Gerades gezimmert werden.“ Um dieser Natur des Menschen gerecht zu werden, setzte Kant auf die Institution der Verfassung, von der er sich das Fortschreiten der Menschheit zur Freiheit versprach.

          Im 19. Jahrhundert rückten im Zuge der Demokratisierung andere Phänomene in den Vordergrund: Das von Alexis de Tocqueville erstmals diagnostizierte Aufkommen der Massen mit deren Hang zu Individualismus, Konformität und Außengerichtetheit wurde in Folge von zahlreichen Beobachtern wie John Stewart Mill, Gustave Le Bon, José Ortega y Gasset und später David Riesman oder Norbert Elias bestätigt. Mit unterschiedlichen Akzenten, aber im Grunde übereinstimmend, beschreiben sie die sich hieraus ergebende Gefahr der Tyrannei der Mehrheit und letztlich der Diktatur oder aber den Verlust ethischer Normen und den Rückfall in die Barbarei. Heute mag sich die Standardisierung des Menschen durch die wachsende Konsumorientierung und die im Einzelnen heute noch unbekannte Wirkung der neuen Medien weiter verstärkt haben und in Zukunft weiter verstärken.

          Individualisierung und zunehmende Außensteuerung des Menschen erscheinen auf den ersten Blick als Phänomene, die sich wechselseitig ausschließen. Bei genauerem Hinsehen ist das jedoch nicht der Fall. War der historische Prozess der Individualisierung mit der Schwächung traditioneller Bindungen und Prägungen verbunden, so machte gerade der Verlust von Ligaturen den Einzelnen anfällig für die Einvernahme durch andere soziale Kräfte. Offensichtlich entspricht gerade der individualisierte Mensch dem Ideal der autonom und rational handelnden Persönlichkeit nur begrenzt.

          Die Rationalität menschlicher Entscheidungen ist jedoch auch auf einem anderen Feld erheblichen Zweifeln ausgesetzt: dem wirtschaftlicher Entscheidungen. Die klassische ökonomische Theorie setzt den Homo oeconomicus voraus, der interessengesteuert nach dem Modell der Zweckrationalität seinen Nutzen maximiert. Gegen diese Vorstellung wird aus verschiedenen Blickwinkeln vor allem die begrenzte Erkenntnisfähigkeit des Menschen ins Feld geführt. Als Verfechter dieser skeptischen Positionen sind vor allem die Nobelpreisträger Friedrich A. von Hayek, Milton Friedman und Herbert A. Simon zu nennen.

          In den vergangenen Jahren ist diese Sicht aus einer neuen Richtung der Wirtschaftswissenschaften ergänzt worden - der Verhaltensökonomik, vertreten von Ökonomen wie Richard H. Thaler, George A. Akerlof und Robert J. Shiller sowie dem Juristen Cass R. Sunstein. Jenseits der vielen Unterschiede vor allem im Hinblick auf die Bedeutung des Marktes sind sie sich in einem einig: Bei ökonomischen Entscheidungen des Einzelnen - für Simon gilt dies auch für staatliche Verwaltungen und andere Organisationen - ist von der Unvollkommenheit des Menschen auszugehen. Diese Unvollkommenheit und weniger das Böse im Menschen, das allerdings nicht geleugnet wird, ist für das Verständnis realer Entscheidungssituationen in Rechnung zu stellen.

          In jüngster Zeit sind diese Thesen durch empirische Untersuchungen unter anderem von Daniel Kahneman eindrucksvoll bestätigt worden. Entscheidungen werden demnach durch zwei unterschiedliche Systeme, ein intuitives und ein rationales, gesteuert. Kahnemans auch durch die Neurowissenschaften gestützte Skepsis gegenüber dem intuitiven System, das trotz hoher Fehleranfälligkeit erheblich stärker als das zweite die Entscheidungen prägt, ergänzt in wesentlichen Punkten das Menschenbild der politischen Theorie, das traditionell von dem Antagonismus von „Gut“ und „Böse“ gekennzeichnet war.

          Die Erkenntnisse der ökonomischen Entscheidungstheorie lassen sich in Form eines Erst-recht-Schlusses auf politische Entscheidungen übertragen. In der Politik dürfte die Entscheidungssituation zumeist ein noch höheres Maß an Komplexität aufweisen, die Voraussetzungen von Entscheidungen und ihre Folgen deshalb noch unübersehbarer und erheblich stärker durch Werte geprägt sein. Auch das Bild des Homo politicus dürfte deshalb von einer begrenzten Rationalität gekennzeichnet sein. Der amerikanische Pragmatiker John Dewey verweist deshalb die Vorstellung eines „omnipotenten Individuums“ in das Reich der Fabel. Die Menschen seien nicht fähig, politische Strategien zu formulieren sowie deren Ergebnisse zu beurteilen; und sie seien auch nicht fähig in all den Situationen, in denen politische Aktionen notwendig seien, ihre Vorstellungen des Richtigen gegen widerstrebende Kräfte auch durchzusetzen. Die Geschichte zeige das Gegenteil. Die Ideen und Erkenntnisse des Menschen seien vielmehr geprägt von deren Assoziationen und Kommunikation, von Tradition, Kultur und Gewohnheiten. Auch Robert A. Dahl stellt ebenso apodiktisch wie gut begründet fest: „Der homo

          Civicus ist nicht von Natur aus ein animal politicum.“ Der Mensch ist - was seine Entscheidungen angeht - unvollkommen.

          Das ist der erste wichtige Grund, warum demokratische Herrschaft auf Repräsentation unbedingt angewiesen ist. Es überrascht deshalb letztlich wenig, dass selbst so unterschiedliche Denker wie der konservative Anthropologe Arnold Gehlen oder der marxistische Psychoanalytiker Erich Fromm mit ganz ähnlichen Überlegungen begründen, dass Institutionen in Staat und Gesellschaft unabdingbar sind. Ihnen zufolge ist der Mensch als instinktreduziertes Wesen erst im Horizont von Institutionen fähig, nicht nur zu überleben, sondern auch ein Leben zu führen. „Alles gesellschaftliche Handeln wird nur durch Institutionen hindurch effektiv, auf Dauer gestellt, normierbar, quasi-automatisch und voraussehbar“, so Arnold Gehlen.

          Gerade weil die zivilisierende Kraft der gesellschaftlichen Institutionen jederzeit „in Ausnahmezeiten“ unterbrochen und durchbrochen werden kann, hält es auch der Soziologe Norbert Elias für unabdingbar, dass die Kontinuität von Institutionen gesichert wird. Und nicht viel anders betont der amerikanische Philosoph John Rawls die Bedeutung liberaler Institutionen. Sie seien in der Lage, die grundlegenden menschlichen Bestrebungen zu beeinflussen und die Art und Weise zu prägen, wie Personen als Individuen wie als Mitglieder einer Gesellschaft sein wollen. Institutionen lassen sich daher verstehen als Verkörperungen menschlicher Sinngebung und Zielsetzung; ihren Kern bildet eine leitende Idee, eine „idée directrice“, so der französische Jurist Maurice Hauriou.

          Die Unentbehrlichkeit von Institutionen und von Organisation wird heute eindrucksvoll von modernen Verhaltenspsychologen unterstrichen. Ausgehend von seinen Beschreibungen der Fehleranfälligkeit menschlicher Entscheidungen, die in dem Satz gipfeln von „unserer nahezu unbegrenzten Fähigkeit, unser Unwissen zu ignorieren“, sucht Daniel Kahneman nach Abhilfe. Er ist skeptisch gegenüber dem Vermögen der Vernunft, sich gegenüber der allgegenwärtigen intuitiven Entscheidung durchzusetzen. Größere Hoffnungen setzt er auf die Fähigkeit, Fehler bei anderen zu entdecken. Diesen Vorteil könnten sich Organisationen zunutze machen: Durch „reflection“ und „review“ in der Institution werde auch die Fähigkeit zur Verantwortlichkeit gestärkt, durch die das menschliche Verhalten beeinflusst wird. So vergrößere die Verantwortlichkeit das Ausmaß der betrachteten Informationen und die Intensität ihrer Nutzung. Außerdem verstärke sie die Neigung zur Deliberation, das heißt zur sorgfältigen Abwägung einer Entscheidung einschließlich ihrer Folgen.

          Mit der conditio humana begründet James Madison in dem berühmten Kapitel 51 der Federalist Papers, dem verfassungspolitischen Manifest für die amerikanische Bundesverfassung, in den Jahren 1787/88 die Notwendigkeit einer repräsentativen Verfassung für einen großen Flächenstaat. So fragt er: „Aber ist nicht die Notwendigkeit von Regierung schon an sich die stärkste Kritik an der menschlichen Natur? Wenn die Menschen Engel wären, so bräuchten sie keine Regierung. Wen Engel die Menschen regierten, dann bedürfte es weder innerer noch äußerer Kontrollen der Regierenden. Entwirft man jedoch ein Regierungssystem von Menschen über Menschen, dann besteht die große Schwierigkeit darin: Man muss zuerst die Regierung befähigen, die Regierten zu beherrschen, und sie dann zwingen, die Schranken der eigenen Macht zu beachten. Die Abhängigkeit vom Volk ist zweifellos das beste Mittel, die Regierung zu kontrollieren, aber die Menschheit hat aus Erfahrung gelernt, dass zusätzliche Vorkehrungen nötig sind. “

          Einige Jahrzehnte später bekräftigt der liberale englische Politiker und Staatsdenker John Stuart Mill in seinen im Jahr 1861 veröffentlichten „Betrachtungen über repräsentatives Regieren“ die Notwendigkeit und die Bedeutung wirksamer politischer Institutionen. Die Federalist Papers stehen hier im Einklang mit anderen Staatsdenkern wie Immanuel Kant. Der Aufklärer hielt die Demokratie - gemeint ist die identitäre Versammlungsdemokratie - notwendig für despotisch. Deshalb hielt er allein das repräsentative System für die Staatsform, „in welchem allein eine republikanische Regierungsart möglich, ohne welche sie (die Verfassung mag sein, wie sie wolle) despotisch und gewalttätig ist“. In anderem Zusammenhang bezeichnete er als wahre Republik ein „repräsentatives System des Volks . . . , um im Namen desselben, durch alle Staatsbürger vereinigt, vermittelst ihrer Abgeordneten (Deputierten) ihre Rechte zu besorgen“.

          Ebenso sind nach Charles de Montesquieu in großen Staaten allein die Repräsentanten in der Lage, die Angelegenheiten des Gemeinwesens zu erörtern und die Gesetze zu erlassen: „Das ist ihr großer Vorteil. Das Volk ist dazu durchaus nicht geeignet. Das ist eines der großen Gebrechen der Demokratie.“ Und selbst Rousseau - immer wieder als Verfechter der „echten“, das heißt der direkten Demokratie genannt - betont die Notwendigkeit des repräsentativen Systems für große Staaten.

          Repräsentation kommt hier bar aller Identitätslehren ein prozeduraler Charakter zu. Sie wird im Anschluss an Ernst Fraenkel verstanden als die rechtlich autorisierte Ausübung von Herrschaftsfunktionen durch verfassungsmäßig bestellte Organe eines Staates oder sonstige Träger öffentlicher Gewalt, die im Namen des Volkes handeln. Ihre Autorität leiten sie mittelbar oder unmittelbar vom Volk ab und legitimieren sie mit dem Anspruch, dem Gesamtinteresse des Volkes zu dienen.

          Repräsentation ist aber auch aus einem anderen Grund unabdingbar. Denn „das Volk“ als identitäres, homogenes Phänomen existiert nicht, geschweige denn, dass es als solches handlungsfähig wäre. Das „Volk“ der Demokratie erweist sich angesichts seiner vielfältigen Differenziertheit als eine politische Chimäre. Das heißt aber auch, dass unreflektiert verwandte Begriffe wie „Wille des Volkes“ oder „wahrer Wille des Volkes“ bloße Fiktionen sind. Diejenigen, die das bezweifeln, nennt Robert A. Dahl treffend entweder naiv oder machiavellistisch: „naiv, wenn sie von ,dem Volk‘ sprechen, als ob das Volk eine einzelne, klar definierte, harmonische Einheit wäre, machiavellistisch, wenn sie rhetorisch von ,dem Volk‘ sprechen, um ihren Versuch zu verbergen, die Macht für ihre eigene Gruppierung zu gewinnen“.

          So gut begründet das Repräsentationsprinzip auch sein mag, so muss es sich doch in neuen politischen und gesellschaftlichen Konstellationen neu bewähren. Die wachsende transnationale Verflechtung in die europäischen und internationalen Netzwerke erzeugt einen stetig wachsenden Widerspruch zwischen den externen ökonomischen und institutionellen Bedingungen und den Erwartungen der nationalen Wählerschaft. Die Repräsentanten werden zwangsläufig Entscheidungen treffen oder auch nur hinnehmen müssen, für die sie die Zustimmung der Bürger immer wieder erst erwerben müssen. Gelingt dies nicht in ausreichendem Maße, so sinkt das Vertrauen in die Politik und in die Politiker, die auch für Versäumnisse verantwortlich gemacht werden, die außerhalb ihres Verantwortungsbereichs liegen. Hierin dürfte eine der Ursachen für die starke Zunahme des Populismus zu suchen sein, die in vielen Ländern zu beobachten ist.

          Die Repräsentanten sind aber auch gehalten, über den „Willen des Volkes“ hinaus die Interessen künftiger Generationen im Sinne einer intertemporalen Repräsentation zu berücksichtigen. Als noch radikaler erweist sich zunehmende Entleerung der traditionellen Formen von Repräsentation auf nationaler Ebene durch die anschwellenden Netzwerke globaler Herrschaft. Stellen sich hier nicht Erfordernisse einer neuen Art europäischer und internationaler Repräsentation, welche die Einbeziehung der Vorstellungen und Interessen der Menschen verlangt, die jenseits der Grenzen „des Volkes“ leben?

          Zur Repräsentativverfassung des Gemeinwesens unter den Bedingungen eines modernen Flächenstaates gibt es keine Alternative. Die Analysen von Staatsdenkern wie Kant, Montesquieu oder Madison sind nach wie vor gültig. Die heutige republikanische und demokratische Verfassung ist auf die repräsentative Hervorbringung von Entscheidungen angewiesen, die für das Gemeinwesen verbindlich sind. Dieser eignet aber nicht nur eine gleichsam technische Funktion. Sie verspricht auch ohne die Annahme einer präexistierenden volonté générale ein Höchstmaß auch an innerer Richtigkeit. Diese beruht auf dem Verfahren der umfassenden Ermittlung, Bewertung und Abwägung der Interessen und Werte, die innerhalb des Gemeinwesens vorfindlich sind. Über diese Interessen und Werte hinaus müssen aber auch die Belange der Anderen - räumlich wie zeitlich - einbezogen werden.

          Repräsentation organisiert die Herrschaft der wenigen über die vielen. In diesem Sinne stellt repräsentative Herrschaft keine Form der Selbstregierung dar, sie schafft nicht Identität zwischen Regierung und Volk. Sie kann aber deshalb eine demokratische Regierung genannt werden, weil das Volk die Repräsentanten autorisiert, im Namen des Volkes zu sprechen und für das Volk zu handeln. Gegebenenfalls kann das Volk sie auch wieder abberufen. Die Schwächen der Repräsentation, die es zweifellos gibt, lassen sich nur sehr begrenzt durch direktdemokratische Verfahren korrigieren. Vor den naiven Verfechtern einer „Verflüssigung der Demokratie“ ist nachdrücklich zu warnen. Denn dadurch würde der Manipulation durch kleine und kleinste Gruppierungen aus „dem Volk“ ebenso die Tür geöffnet wie der Manipulation durch populistische Führer.

          Wie man mit Institutionen umgeht, demonstriert in diesen Monaten der ungarische Ministerpräsident Viktor Orbán. Demokratische Kultur gehöre - so erklärte er in dieser Zeitung - gepflegt, wie das Feld bestellt werde. Man müsse gießen, Unkraut jäten und das Feld bestellen. Politische Arbeit könne nicht durch Institutionen ersetzt werden. Institutionalisten seien faul. Die Konsequenzen einer Destabilisierung der verfassungsrechtlichen Institutionen in Ungarn sind offensichtlich.

          Die Autorisierung der repräsentativen Organe kann sich allerdings nicht auf den periodischen Akt der Wahl der Repräsentanten beschränken; dieser bedarf vielmehr der kontinuierlichen Aktualisierung durch Prozesse der Kontrolle sowie der Kommunikation und Vermittlung, der permanenten Rückbindung der Bürger an ihre Regierung, ohne dass es zu einem wirklichen „plébiscite de tous les jours“ (Ernest Renan) käme. Dabei sind diese Prozesse der Wechselwirkung und der Rückbindung wesentlich auf Öffentlichkeit angewiesen. Zweifellos sind diese Prozesse nicht gefeit vor Versagen und Fehlentwicklungen. Doch bieten im Verfassungsstaat die mannigfachen Mechanismen der Kontrolle, angelegt vor allem in den Prinzipien der Gewaltenteilung, die Möglichkeit der Korrektur.

          Vor allem aber sollten die Anstrengungen darauf gerichtet sein, die Funktionsfähigkeit der Repräsentation zu verbessern und zu stärken. Mit Recht hält es der Schweizer Staatsrechtslehrer Werner Kägi für falsch, immer dann, wenn ein repräsentatives Organ seine Aufgaben nicht mehr erfüllt, die Remedur in der Übertragung seiner Kompetenzen auf „das Volk“ zu suchen: „Das verfassungspolitische Bemühen muss sich vielmehr darauf konzentrieren, das lebenswichtige Organ so zu bestellen, so ,in Verfassung‘ zu bringen, dass es seine Aufgabe zu erfüllen vermag.“ Die Reform von Parteien, Parlamenten, Wahlsystemen, staatlicher Organisation und Verfahren wie auch der Öffentlichkeit etwa in den alten und neuen Medien ist ein ehrenwerteres Bestreben als das Verlangen nach den grobschlächtigen Instrumenten direkter Demokratie.

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