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Bürgerbeteiligung : Demokratie ohne Politiker?

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Bild: BMVBS

Das Volk denkt schlecht über seine gewählten Vertreter: Es gibt einen weit verbreiteten Affekt gegen die gesamte „politische Klasse“. Aber die Vorstellung, die Normalbürger könnten an den Parteien vorbei direkt an Entscheidungen beteiligt werden, führt in die Irre. Besser wäre es, sie erhielten mehr Einfluss auf die Auswahl der Politiker.

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          Demoskopie ist manchmal unzuverlässig, aber eines scheint festzustehen: Die meisten Bürger sind mit den Politikern unzufrieden. Nach der herrschenden Ansicht sind die Volksvertreter volksfremd, hören nicht auf die Wünsche der Menschen, verfolgen nur ihre eigenen Interessen und regieren das Land schlecht. Parlamentarier, Regierungsmitglieder und auch Kommunalpolitiker werden als geradezu abstoßende „politische Klasse“ gesehen, die ihre demokratischen Funktionen nicht erfüllt.

          Der Anti-Politiker-Affekt ist vor allem ein Anti-Parteien-Affekt. Mandats- und Amtsträger werden als Agenten ihrer Parteien wahrgenommen. Die wenigen Abgeordneten, die als Einzelkämpfer ein Mandat errungen oder die sich von ihren Parteien abgesetzt haben, gelten als positive Ausnahme. Das ist nichts Neues: Parteien „waren Jahrhunderte hindurch die Prügelknaben des politischen Denkens und der Staatslehre“ - so haben Kurt Lenk und Franz Neumann im Jahr 1968 die Anti-Parteien-Affekte beschrieben. Parteien galten schon Thomas Hobbes als „Staaten im Staate“, als „organisierte Verschwörungen“. Für Jean-Jacques Rousseau waren Parteien ein Störfaktor bei der Bildung des Gemeinwillens. Zwischen dem Individuum und dem Gemeinwesen sollte es keine vermittelnde Instanz geben. Deutsche Philosophen haben dann die Einheit und vermeintliche Neutralität des Staates beschworen. Um nochmals Lenk und Neumann zu zitieren: „In der unbedingten Staatsverehrung und -vergottung war für nüchterne Parteiinteressen kein Raum.“

          Allerdings ist Politiker- und Parteienverdrossenheit nicht ohne weiteres auch Politikverdrossenheit. Während „die Politiker“ in Verruf geraten sind, interessieren sich viele für die Angelegenheiten der Allgemeinheit und wollen daran mitwirken. In Wissenschaft und Medien wird daraus oft der Schluss gezogen, es bedürfe anderer Politiker, damit die Politik besser werde. Die alten politischen Eliten müssten abgelöst, dem bisher nicht politisch aktiven Volk müssten mehr Beteiligungsmöglichkeiten gegeben werden. In der naiveren Variante dieser Demokratiekritik dominiert die Hoffnung, die notwendigen politischen Entscheidungen würden „besser“ ausfallen, wenn mehr Interessierte aus dem Volk - also ohne Amt oder Mandat - sich an den Entscheidungsprozessen beteiligen könnten; in einer skeptischeren Sicht spricht für mehr unmittelbare Beteiligung immerhin das größere Maß an Legitimation, das dadurch erreicht werden kann.

          Lange wurden als Instrumente einer solchen „Demokratisierung“ nur die verschiedenen Formen der direktdemokratischen Entscheidungsweisen (Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid) propagiert. Sie sind in einer Reihe von Ländern inzwischen tatsächlich ausgebaut und verfeinert worden. Manche Volksentscheide haben überraschende Ergebnisse gebracht - Ergebnisse, die von den Landtagen so nicht beschlossen worden wären; man denke an den Hamburger Volksentscheid gegen die Schulreform der schwarz-grünen Senatskoalition. Manche Volksentscheide haben schwierige Konflikte halbwegs befriedigend gelöst, andere - wie die Abstimmung über Stuttgart 21 - haben die Polarisierung in der Bevölkerung nicht beendet. Das gilt auch für manche kommunalen Bürgerentscheide, etwa über den Bau von Wohnungen oder von öffentlichen Einrichtungen, die den Ortsansässigen missfielen: In vielen dieser Fälle wurde recht eigennützig Widerstand gegen Vorhaben organisiert, die aus einer größeren Perspektive als gemeinnützig galten. So ist die Begeisterung für mehr direkte Demokratie in den vergangenen Jahren ein wenig gesunken. Das Spektrum der Diskussion hat sich jedoch erweitert: Es geht zunehmend auch um die Reform des Wahlrechts zu den Parlamenten und um die Einrichtung und die Funktionen der Staatsorgane. Die Kritik an den Parteien wird bei manchen Autoren zur Kritik am Parlamentarismus - bis hin zu der Forderung, die Parlamente abzuschaffen oder ihre Funktionen einzuschränken.

          Angesichts der zahllosen Versäumnisse der etablierten Politik ist es verständlich, dass nach langen Debatten über systemkonforme Veränderungen, die das negative Meinungsklima kaum verbessert haben, nun auch über eine Systemreform nachgedacht wird. Aus der Sicht einer wohlinformierten, politisch wacher gewordenen Bevölkerung sind die Ergebnisse staatlicher Politik und Verwaltung vielfach unbefriedigend. Die reiche Bundesrepublik Deutschland hat ein Armutsproblem, der ältere Teil des Volkes sorgt sich um die Sicherheit und die Höhe der Renten. Die Umweltkrise spitzt sich zu, und die Entscheidungsprozesse zur Verwirklichung der Energiewende dauern gefährlich lange. Die Planung von Großvorhaben stößt zunehmend auf Widerstand; trotzdem wird das Land mit immer mehr Straßen, Stromtrassen, Schienenwegen und Industriegebieten zugebaut. Die Euro-Krise ist vielen kaum noch verständlich; sie droht das sozialpsychologische Fundament der Demokratie zu beschädigen.

          Nach Ansicht des englischen Politikwissenschaftlers Colin Crouch leben wir in den westlichen Staaten in einer „Post-Demokratie“. Nach seiner Theorie sind es die weltweit agierenden Konzerne und die großen nationalen Unternehmen, die in höherem Maße als die Parlamente und Regierungen bestimmen, welche Politik gemacht wird. Die Wirtschaft und ihre publizistischen Vertreter halten dem entgegen, dass es den Bürgern am besten gehe, wenn sich die Marktkräfte ungehindert durchsetzten. Colin Crouch repliziert: „Wenn uns die letzten zwanzig Jahre irgend etwas gelehrt haben, dann, dass dieses Rezept nicht funktioniert . . . Weit davon entfernt, die Grenze zwischen Politik und Wirtschaft klarer zu ziehen, hat der Neoliberalismus sie auf vielfältige neue Weisen durcheinandergebracht . . . Im Ergebnis haben wir es mit einem funktionalen Durcheinander zu tun, die Anreize für korruptes Verhalten nehmen zu.“ Der Schriftsteller Ingo Schulze hat vor diesem Hintergrund zugespitzt formuliert, es müssten Volksvertreter gewählt werden, „die willens und in der Lage sind, eine marktkonforme Demokratie zu verhindern und demokratiekonforme Märkte zu schaffen“.

          Mit der Suche nach den „richtigen“ Volksvertretern sind wir bei einem zentralen Thema der Demokratietheorie angelangt. Anders als früher wird in neueren Äußerungen gefordert, Berufspolitiker aus den Staatsorganen fernzuhalten oder zumindest ihren Anteil wesentlich zu verringern. So zitiert Crouch zustimmend einen Vorschlag von Philippe Schmitter, „eine Bürgerversammlung einzuführen, die Elemente der antiken griechischen Demokratie, der Geschworenengerichte, die wir aus englischsprachigen Ländern kennen, mit den direktdemokratischen Mechanismen, die in der Schweiz praktiziert werden, vereinen soll“. Gedacht ist an „zufällig ausgewählte Bürger“, die „einen Monat lang einige Gesetzentwürfe diskutieren, die ihnen zuvor eine qualifizierte Minderheit (sagen wir: ein Drittel) der regulären Parlamentsmitglieder zugewiesen hat“. Die Bürgerversammlung soll das Recht haben, diese Gesetzentwürfe zu beschließen oder zu verwerfen. Für Crouch hat dieser Vorschlag den Vorzug, „gewöhnliche Menschen in einer Weise direkt in das politische Handeln und in politische Entscheidungen einzubinden, die weit über die bloße Stimmabgabe am Wahlsonntag hinausgeht“.

          Ganz neu ist diese Idee nicht. In Deutschland hat vor mehr als drei Jahrzehnten der Wuppertaler Soziologieprofessor Peter C. Dienel die „Planungszelle“ propagiert, die als beratendes Organ an schwierigen Planungen teilnehmen soll. Auch sie besteht aus „Normalbürgern“, die nach einem Zufallsprinzip aus der Einwohnerdatei ausgewählt werden. Solche Gremien wurden bisher zwar selten eingesetzt, haben in der Praxis aber einige beachtenswerte „Bürgergutachten“ hervorgebracht. Ein Beschlussrecht haben die Planungszellen nach Dienel nicht.

          Dabei wollen manche nicht stehenbleiben. So hat der Wirtschaftswissenschaftler Jörn Kruse von der Bundeswehr-Universität Hamburg eine „demokratische Reformkonzeption“ entwickelt, zu der die Einrichtung eines direkt gewählten „Senats“ gehört, dessen Mitglieder keine Berufspolitiker und auch keine anderen Angehörigen der „politischen Klasse“ sein dürfen. „Aktuelle und frühere Minister, Abgeordnete, Parteifunktionäre, Verbandsfunktionäre etc.“ sind nach Kruses Konzept „explizit (d.h. durch Gesetz) vom passiven Wahlrecht zum Senat ausgeschlossen“. Dieser Senat soll als Zweite Kammer an der Gesetzgebung mitwirken und für die personelle Besetzung aller staatlichen Institutionen und Gremien außer Parlament und Regierung zuständig sein. Damit soll der Einfluss der politischen Parteien auf die staatlichen Institutionen ausgeschlossen werden. Der Senat selbst wäre nach Kruses Vorstellung vom Einfluss der Parteien gänzlich „befreit“ und bestünde aus „normalen Bürgern“.

          Noch weiter geht ein Autor, der aus seiner Abneigung gegen die Parteien heraus sogar die Abschaffung des Parlaments und eine ganz neue Ordnung der Staatsorgane vorschlägt: Die Regierung soll - auf Bundes- wie auf Landesebene - vom Volk direkt gewählt werden, und zwar auf der Grundlage von Regierungsprogrammen, die von den Parteien vor der Wahl veröffentlicht werden müssen. Wenn eine Regierung von ihrem Programm abweichen will, soll sie verpflichtet sein, ein Referendum durchzuführen. Die Gesetze sollen von der Regierung erlassen werden; im Bund soll der Bundesrat Mitwirkungsrechte behalten. Die Kontrolle der mächtiger gewordenen Regierung erwartet der Autor von konkurrierenden Bewerber-Teams und den Medien.

          Diese eigenwilligen, von tiefem Misstrauen gegenüber allen Politikern getragenen Überlegungen stammen von Hermann Behrendt, einem promovierten Juristen, der nach seinen Angaben auch in leitenden Funktionen in der Wirtschaft tätig war. Seine „Realutopie“ von einer „mandativen Demokratie“ beruht auf einem Zerrbild der bestehenden verfassungsmäßigen Ordnung, aber sie ist bezeichnend für das Politikverständnis mancher Mitmenschen. „Um einen Wahlvorschlag zu machen, braucht man nicht zwingend Parteien“, schreibt Behrendt; „es könnte auch eine Gruppe von unabhängigen Persönlichkeiten antreten.“

          Unklar bleibt bei diesen und ähnlichen Konstruktionen, wer denn die „unabhängigen Persönlichkeiten“ sein sollen, die sich um politische Ämter bewerben und in der Lage sind, sie gut auszufüllen. Solange sich die politischen Parteien noch nicht herausgebildet hatten, waren es die „Honoratioren“, also die Adligen und wohlhabenden Bürger, die es sich leisten konnten und Interesse daran hatten, auf eigene Kosten politisch zu wirken. Allein um der Ehre willen haben auch sie nicht Politik betrieben. Es war zwangsläufig, dass die politischen Parteien die Funktion übernommen haben, Personal für politische Ämter heranzubilden und zu unterstützen.

          “Das Ganze“ gegen „die Partei“ auszuspielen, ist offenbar noch immer ein wirksamer Ansatz, die Menschen für etwas zu gewinnen, das angeblich höheren Rang hat als ihre individuellen Interessen. Dabei wird verkannt, dass das Gemeinwohl nur als Ergebnis der Abwägung widerstreitender Individualinteressen denkbar ist. Im demokratischen Staat muss es Parteien geben, und es wird immer Parteien geben, solange ein Staat nicht autoritär regiert wird. Vor dem Konsens steht der Konflikt; Harmonie kann erst die Folge ausgestandener Konflikte sein.

          Gäbe es keine Parteien, die sich als solche bezeichnen, so würden Verbände und Kammern, Gewerkschaften, Konzerne und Unternehmen, Religionsgemeinschaften und Wohlfahrtsverbände, Bürgerinitiativen und Bürgerrechtsvereine je für sich - und manche gemeinsam - versuchen, ihre Vorstellungen und Interessen durchzusetzen. Sie sind „politische“ Organisationen, und sie sind Vertreter von „Sonderinteressen“, also „Parteien“. Von den bestehenden Parteien unterscheiden sie sich allerdings dadurch, dass sie anders als diese keine Filter- und Bündelungsfunktion wahrnehmen. Ein großer Teil der Interessenkonflikte wird schon innerhalb der Parteien geklärt, und die darauf aufbauende Linie wird nach außen, im Wettbewerb mit den anderen Parteien vertreten.

          Wer hätte wohl auf einem unstrukturierten Kampffeld der Interessenverbände die besten Chancen, sich durchzusetzen? Vermutlich nicht der Paritätische Wohlfahrtsverband oder die Lobby der Arbeitssuchenden, sondern eher die Vertreter bestimmter Wirtschaftszweige. Die Parteien hingegen müssen gerade die Interessen der großen Gruppen der Bevölkerung beachten: Ihnen kann es nicht gleichgültig sein, ob die Renten ausreichen und ob die Mieten für Normalverdiener bezahlbar sind. Wenn heute die Parteien in Verruf geraten, dann nicht primär, weil sie zu viele „Partikularinteressen“ unterstützen, sondern weil es ihnen nicht gelingt, die ganz großen Probleme so zu lösen, dass alle Menschen am Reichtum der Welt teilhaben können. Das schaffen aber auch alle anderen Akteure nicht.

          In ihrem Furor richtet sich die populäre Kritik an den Politikern gegen alle, die irgendwie politisch handeln, und ebnet alle Unterschiede zwischen ihnen ein. Die „politische Klasse“, die zum Feindbild des „Volkes“ stilisiert wird, existiert in Wahrheit aber gar nicht als abgrenzbare Schicht. Berufspolitiker haben ein gemeinsames Interesse an einer angemessenen Bezahlung, aber das eint sie nicht bei den Inhalten. Auf dieser Basis ist keine Unterscheidung zwischen „gut“ und „schlecht“ und keine fundierte Kritik mehr möglich.

          In Wahrheit wird auch meist gar nicht kritisiert, dass es Politiker gibt, sondern wie die Parteien und ihre Funktionsträger Politik betreiben. Es geht darum, Fehlentwicklungen zu stoppen, die das politisch-administrative System in Misskredit bringen: parteipolitisch verengte Perspektive der politischen Propaganda, Unentschlossenheit und Inkonsequenz bei der Vertretung des eigenen Programms, sklavische Ausrichtung an demoskopischen Umfragen, Ämterpatronage.

          Dass die Politik nicht alle Probleme bewältigen kann, die ihr aufgebürdet werden, ist bekannt; die Enttäuschung über die Politiker beruht gerade auch darauf, dass diese regelmäßig zu viel versprechen. Die „Realutopien“ und „Systemreformen“, die auf der Dämonisierung der politischen Parteien beruhen, taugen nicht dazu, einen Bewusstseinswandel herbeizuführen. Im Gegenteil: Diese Dämonisierung schreckt qualifizierten Nachwuchs davon ab, sich um politische Ämter zu bewerben, und erleichtert so den Aufstieg von Mittelmaß und Opportunisten.

          Sofern Änderungen im Gefüge der verfassungsmäßigen Institutionen überhaupt dazu beitragen können, müssen sie bei den Regeln und Anreizen ansetzen, mit denen die Auswahl der politischen Akteure gesteuert und ihr Handeln beeinflusst wird. Trägt zum Beispiel das Wahlrecht dazu bei, dass die Parteien die besten Kandidaten aufstellen? Das geltende Recht lässt es nur in wenigen Fällen zu, dass die von den Parteien bestimmte Bewerberauswahl und Listenplazierung durch die Wähler korrigiert wird. Sollte es mehr eigenständige Persönlichkeiten als Volksvertreter geben, müssten die Bürger die Möglichkeit geben, die entsprechenden Kandidaten hervorzuheben, also ihnen durch Kumulieren und Panaschieren mehr Stimmen zu geben als den Mitbewerbern der gleichen oder einer anderen Partei.

          Es gibt weitere Vorschläge, die der Diskussion bedürfen, etwa die Begrenzung der Amtsdauer von Spitzenfunktionären und Verschärfung der Offenlegungs- und Verhaltensregeln für Parlamentarier. Korruption in ihren vielfältigen (auch sublimen) Formen muss konsequent verfolgt werden. Doch nicht alle Reformideen versprechen Erfolg. Manche sind gut gemeint, aber geradezu kontraproduktiv. So würde die unmittelbare Volkswahl der Regierungschefs die Macht der Parteien keineswegs verringern, sondern stärken. Welcher Kandidat „aus dem Volke“ könnte denn ohne die Unterstützung einer großen Partei Regierungschef werden?

          Im parlamentarischen Regierungssystem ist die politische Macht primär nicht zwischen Parlament und Regierung aufgeteilt, sondern zwischen der Regierung und den sie tragenden Abgeordneten einerseits sowie der Opposition andererseits. Ein präsidentielles Regierungssystem, in dem die Regierung keine Mehrheit im Parlament hat, verursacht enorme Probleme, wie ein Blick auf die amerikanische Haushaltskrise zeigt. Statt die Unvereinbarkeit von Regierungsamt und Parlamentsmandat zu fordern, sollte wieder über das „ruhende Mandat“ nachgedacht werden, das zu Unrecht als bedenklich angesehen wird: Das Mandat von Regierungsmitgliedern geht auf Nachrücker über, aber wenn sie zurücktreten oder entlassen werden, kehren sie in die Fraktion zurück.

          Ob eine Politik im Sinne der Mehrheit des Volkes gelingt, hängt letztlich von Fähigkeiten und Charakter der führenden Personen ab. Aber ein Teil der Beschwerden über Politik und Politiker kann nicht beseitigt werden: Wer politisch gestalten will, muss Macht erwerben wollen und dafür kämpfen. Auch im Geschäftsleben wird mit harten Bandagen gekämpft. Nur steht die Politik unter strengerer Beobachtung als die Wirtschaft. Würde heute auf einen Schlag die gesamte politische Führung ausgetauscht und durch „Normalbürger“ ersetzt, so würden wir morgen alle möglichen Beschwerden über die neuen Politiker hören, und sie wären denen sehr ähnlich, die wir gestern über die Vorgänger gehört haben.

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