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70 Jahre Grundgesetz : Auf Bewährung

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Bild: dpa

Als Provisorium für die Zeit der Teilung wurde es geschaffen, zum Definitivum im vereinigten Deutschland ist es geworden. Nun steht der 70. Geburtstag des Grundgesetzes bevor. Ist es noch immer auf der Höhe der Zeit?

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          Ausgangs der 1960er Jahre hatte sich die Überzeugung, das Grundgesetz sei „antiquiert“ und bedürfe einer „Gesamtrevision“, so weit verdichtet, dass der Bundestag im Oktober 1970 eine Enquetekommission einsetzte. Sie sollte prüfen, „ob und wie weit es erforderlich ist, das Grundgesetz den gegenwärtigen und voraussehbaren zukünftigen Erfordernissen – unter Wahrung seiner Grundprinzipien – anzupassen“. Das war gerade ein Jahr, nachdem das Grundgesetz durch acht Änderungsgesetze, die zusammen 25 Artikel betrafen, vom dualistischen auf den kooperativen Föderalismus umgestellt worden war. Als die Kommission nach sechs Jahren ihre Empfehlungen vorlegte und die Erwartung äußerte, dass der nächste Bundestag sie „prüfen und schrittweise verwirklichen“ werde, war das Interesse an einer Gesamtrevision erloschen. Inzwischen hatte die Verehrung des Grundgesetzes eingesetzt. Bei seinem 30-jährigen Jubiläum fiel erstmals das Wort „Verfassungspatriotismus“.

          Zwanzig Jahre später kam die Forderung nach einem neuen Grundgesetz noch einmal auf. Der Grund war diesmal jedoch nicht die Befürchtung, es sei nicht mehr zeitgemäß. Die Wiedervereinigung bot die Gelegenheit zur Aktualisierung des Artikels 146 GG, der für diesen historischen Moment eine vom deutschen Volk in freier Entscheidung beschlossene Verfassung verhieß. Auch dazu ist es nicht gekommen. Artikel 146 wurde in eine falsche Alternative zu Artikel 23 als schnellerem Weg zur Wiedervereinigung gerückt. Diese wiederum wurde nicht als Neugründung Deutschlands, sondern als Erweiterung der Bundesrepublik verstanden. Das Grundgesetz, laut Präambel geschaffen, um dem staatlichen Leben in einem Teil Deutschlands für eine Übergangszeit eine neue Ordnung zu geben, wurde auf das Territorium der untergegangenen DDR erstreckt und damit vom Provisorium für die Zeit der Teilung zum Definitivum im vereinigten Deutschland.

          Als solches dient es aber mittlerweile auch schon fast dreißig Jahre. Nun steht sein 70. Geburtstag bevor. Wenige Verfassungen in der Welt sind älter. Ist es noch immer auf der Höhe der Zeit? Nicht weniger als 62 Änderungsgesetze in 69 Jahren sollten dafür sprechen. Nur 70 Artikel haben noch den Wortlaut von 1949. Man kann auch davon ausgehen, dass dem Grundgesetz im Jubiläumsjahr 2019 wieder bescheinigt wird, es habe sich „bewährt“. Dafür gibt es in der Tat gute Gründe. Die Entwicklung der Bundesrepublik ist insgesamt glücklich verlaufen. Inwieweit dies dem Grundgesetz gutgeschrieben werden kann, lässt sich schwer ermitteln. Fest steht jedoch, dass es zur unbestrittenen Konsensbasis der politischen Konkurrenten und gesellschaftlichen Kräfte geworden ist – anders als die Weimarer Verfassung, die in der Nationalversammlung mit hoher Mehrheit angenommen, aber schnell zum Streitobjekt einer zerrissenen Gesellschaft geworden war.

          Davon ist die Bundesrepublik verschont geblieben. Das Grundgesetz hat sich nach anfänglicher Geringschätzung wachsender Wertschätzung erfreut und über seine juristische Relevanz hinaus als Integrationsfaktor gewirkt, besonders vor der Wiedervereinigung, als die geläufigen Identifikationsfaktoren nicht zur Verfügung standen: die Nation nicht, weil sie geteilt war, die Geschichte nicht, weil sie mit dem Holocaust belastet war, die Kultur nicht, weil sie das letzte einigende Band um die beiden deutschen Staaten war. In diese Lücke konnte das Grundgesetz springen, weil es nach dem tiefen Fall von 1933 die Rückkehr Westdeutschlands in den Kreis der zivilisierten Völker symbolisierte, aber auch die Überlegenheit des westlichen Modells über das in der DDR errichtete sozialistische System. All das wäre indessen unwahrscheinlich gewesen, wenn nach der Währungsreform 1948 nicht ein nahezu 30 Jahre anhaltendes Wirtschaftswachstum eingesetzt hätte, das zu erheblicher Wohlstandssteigerung führte und den Verteilungskämpfen die Schärfe nahm.

          Unwahrscheinlich wäre es freilich auch gewesen, wenn dem Grundgesetz nicht die unvergleichliche Relevanz zugewachsen wäre, die es von allen früheren deutschen Verfassungen unterscheidet. Dazu hätte es wiederum nicht kommen können, wenn es dem Bundesverfassungsgericht nicht gelungen wäre, das Grundgesetz täglich als relevant erlebbar zu machen, den individuellen Freiheiten Achtung zu verschaffen und sie auch unter veränderten Bedingungen der Freiheitsverwirklichung zu behaupten, und wenn es in diesen Bemühungen nicht von der Politik respektiert worden wäre. Verfassung und Verfassungsrechtsprechung, Wertschätzung seitens der Bürger und Verinnerlichung auf Seiten der Politik stärkten sich auf diese Weise wechselseitig und machten die Bundesrepublik und ihre Verfassungsordnung zum Vorbild für viele Länder, die sich nach diktatorischen oder autoritären Regimen einer demokratisch-rechtsstaatlichen Verfassung zuwandten.

          Stellt man den Fokus detailschärfer ein, kommen allerdings auch Bewährungsdefizite zum Vorschein. Das gilt besonders für die sogenannten Politikblockaden, welche die Bundesrepublik mehrfach lähmten und an der Akzeptanz von Parteien und Regierungssystem zehrten. Diese Blockaden stellten sich immer dann ein, wenn die Regierungsparteien keine Mehrheit im Bundesrat hatten. Eine Gefahr für die politische Handlungsfähigkeit wurde daraus aber erst durch die Vermehrung der Zustimmungsrechte des Bundesrats im Gesetzgebungsverfahren von anfangs 13 auf nahezu 60, die die Länder für den Verlust von Gesetzgebungskompetenzen entschädigen sollten. Das Gewicht des Bundesrats stieg noch weiter, nachdem das Bundesverfassungsgericht eine einzige zustimmungspflichtige Gesetzesvorschrift genügen ließ, um das gesamte Gesetz zustimmungspflichtig zu machen. Die vom Volk gewählte Mehrheit konnte ihr Regierungsprogramm dann nur noch mit Zustimmung der Opposition verwirklichen.

          Wichtige Reformvorhaben kamen auf diese Weise entweder gar nicht oder nur verzögert und verwässert zustande. In das Zentrum des Geschehens rückte der Vermittlungsausschuss, aber um den Preis der Intransparenz, denn er berät nicht öffentlich, und über seinen Vermittlungsvorschlag stimmt der Bundestag im Paket und ohne Aussprache ab. Das mag in Zeiten geringen Handlungsdrucks den gesellschaftlichen Konsens gefördert haben, weil harte oder ungleiche Belastungen vermieden wurden. In Zeiten großen Handlungsdrucks wurde es dagegen als Politikversagen wahrgenommen. Die Bundesrepublik verfing sich in einer Verflechtungsfalle. Deswegen kam es im Jahr 2003 zur Einberufung der Föderalismuskommission. Ob die damals ausgearbeitete Neuregelung von Artikel 72 und Artikel 84 GG das Problem gelöst hat, ist aber noch offen.

          Nicht jede der vielen Verfassungsänderungen hat das Grundgesetz verbessert. Zurzeit schreitet die Rückabwicklung der Reformen von 2006 voran. Die große Zahl der Verfassungsänderungen ist auch nicht ohne Folgen für die Funktion der Verfassung geblieben. Die Änderungspraxis lässt eine Tendenz zur Aufblähung des Grundgesetzes erkennen. Das betrifft nicht nur die Zahl der Artikel, die um ein Drittel gestiegen ist, sondern auch den Umfang des Textes, der sich verdoppelt hat. Die Finanzverfassung zeigt das überdeutlich. Normen wie Artikel 106 oder 108 nehmen im Gesetzblatt mehrere Seiten ein. Aber selbst die Grundrechte sind von dieser Tendenz nicht verschont geblieben. Kein Grundrecht ist wortreicher als der später eingefügte Artikel 12a. Artikel 13, der die Unverletzlichkeit der Wohnung garantiert, liest sich nach der Änderung von 1998 streckenweise wie eine Verwaltungsvorschrift. Der neue Asylartikel 16a ist vierzigmal so lang wie sein Vorgänger.

          Die dahinter stehenden Kompromisse waren oft schwierig und wurden nur erreicht, indem man hinnahm, dass jede Seite so viel wie möglich von ihren politischen Vorstellungen in der Verfassung festschreiben konnte. Viele sehen darin einen Schönheitsfehler. In Wirklichkeit handelt es sich um ein Demokratieproblem. Alles, was auf der Verfassungsebene geregelt wird, ist dem demokratischen Prozess entzogen. Es ist nicht mehr Thema, sondern Prämisse politischer Entscheidungen. Wahlen bleiben insoweit folgenlos. Änderungen der politischen Präferenzen, die sich in Wahlen Bahn brechen, können nicht umgesetzt werden. Wo die Verfassung aufgebläht ist, setzt jede Politikänderung eine vorgängige Verfassungsänderung voraus. Die Verfassung ermöglicht dann nicht Flexibilität, sondern bewirkt Immobilismus, der in Zeiten hohen Problemdrucks wiederum als Politikversagen wahrgenommen wird.

          Zu den veränderungsbedürftigen Teilen des Grundgesetzes gehört daher die Regelung der Verfassungsänderung. Verfassungsänderungen erfolgen im Weg der Gesetzgebung, von der sie sich nur durch das Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit bei der Abstimmung in Bundestag und Bundesrat unterscheiden. Es sind folglich dieselben Akteure und dieselben Prozeduren, die auch das politische Tagesgeschäft beherrschen. Ins förmliche Verfahren gelangen auf diese Weise nur Änderungswünsche, an denen die Parlamentsparteien ein Interesse haben, und ihre Interessen bleiben auch für das Ergebnis bestimmend. Je schwieriger die Konsensfindung, desto voluminöser die Lösung. Die qualifizierte Mehrheit bildet keine ausreichende Bremse, denn sie ist durch große Koalitionen und den Vermittlungsausschuss bereits zur Gewohnheit geworden und verleitet zu einem negotiativen statt deliberativen Entscheidungsmodus.

          Die für den Konstitutionalismus unabdingbare Differenzierung zwischen den Regeln für politisches Entscheiden und den politischen Entscheidungen selbst wird dadurch eingeebnet. Das Bewusstsein dafür, dass Politiker bei Verfassungsänderungen in anderer Eigenschaft tätig werden als bei der Gesetzgebung, dass sie selber die Bedingungen ihres Handelns festlegen, die ihnen der Idee nach vom Volk gesetzt werden, geht verloren. In das System müssten daher „Unterbrecher“ eingebaut werden, die die Gewohnheiten des Tagesgeschäfts durchstoßen und die Parteien zu einem Perspektivenwechsel von innen nach außen zwingen. Man muss sich nur in ausländischen Verfassungen umschauen, ohne es gleich mit der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika zu halten, die Verfassungsänderungen derart erschwert, dass sie praktisch ausgeschlossen sind.

          Stärker als bei früheren Jubiläen stellt sich aber heute die Frage, ob die Bewährung des Grundgesetzes womöglich an ihr Ende gelangt. Ein Grund liegt darin, dass das Feld, auf dem das Grundgesetz sich bewähren kann, fortlaufend schrumpft. Das ist eine Folge der europäischen Integration. Im selben Maß, wie nationale Kompetenzen an die EU abgetreten werden, verengt sich der Anwendungsbereich des Grundgesetzes. Es regelt dann zwar noch die Bedingungen für die Abtretung von Kompetenzen. Sind sie einmal abgetreten, unterliegt ihre Ausübung aber nicht mehr seinen Anforderungen. Im Grundgesetz steht deswegen eine Reihe von Vorschriften, die nicht mehr stimmen. So hat der Bund nach Artikel 73 die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über das Währungswesen und die Zölle. In Wirklichkeit hat er gar keine Kompetenz in diesen Bereichen mehr. Gemäß Artikel 100 darf allein das Bundesverfassungsgericht Gesetze außer Anwendung setzen. In Wirklichkeit kann das heute jeder Richter, ja jeder Beamte, wenn sie seiner Ansicht nach Unionsrecht widersprechen.

          Die europäische Integration ist von der Verfassung gewollt, und ohne Kompetenzabtretungen gibt es keine Integration. Der geschilderte Zustand ist also nicht etwa verfassungswidrig. Er darf auch nicht allein unter Verlustgesichtspunkten betrachtet werden, denn dem Verlust stehen Gewinne an Problemlösungskapazität und Staatenkooperation gegenüber. Das ändert aber nichts daran, dass das Grundgesetz an Bedeutung verliert. Problematisch ist das deswegen, weil jeder Kompetenzgewinn der EU einen Substanzverlust für die staatliche Demokratie mit sich bringt, ohne dass er auf der europäischen Ebene demokratisch wettgemacht werden könnte. Das Bundesverfassungsgericht hat deswegen aus dem Wahlrechts-Artikel 38 verfassungsrechtliche Grenzen für die Kompetenzabtretung über Artikel 23 hinaus entwickelt. Der Bundestag muss genügend Politiksubstanz behalten, damit dem Volk in der Wahl noch etwas zu bestimmen bleibt.

          Allerdings vollzieht sich neben der Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU, die in verfassungsrechtlich geregelten, demokratischen Bahnen verläuft, eine schleichende Aushöhlung nationaler Kompetenzen, die fernab vom Grundgesetz und in einem nichtdemokratischen Modus erfolgt, nämlich durch extensive Interpretation der übertragenen Befugnisse seitens des Europäischen Gerichtshofs. Das jüngste Beispiel dafür ist die Interpretation der europäischen Grundrechtecharta, durch die der EuGH – völlig unbekümmert um die Grenzen ihrer Geltung für die Mitgliedstaaten sowie die Verbote einer Kompetenzausweitung der EU und einer Minderung des nationalen Grundrechtsschutzes – die nationalen Grundrechte immer weiter zurückdrängt. Der Verlust wäre begrenzt, wenn der Schutzstandard der nationalen und der europäischen Grundrechte mehr oder weniger identisch wäre. Indessen überwiegen in der EU tendenziell die wirtschaftlichen Freiheiten die personalen und kommunikativen, während es im deutschen Verfassungsrecht gerade umgekehrt ist.

          Anders als bei der Übertragung von Kompetenzen der Bundesrepublik auf die EU ist das Grundgesetz hier machtlos. Der EuGH untersteht ihm nicht. Als Gegengewicht kommen daher insoweit nur die nationalen Verfassungsgerichte in Betracht. Dementsprechend beansprucht das Bundesverfassungsgericht auch die Befugnis, europäische Rechtsakte einschließlich EuGH-Urteilen daraufhin zu überprüfen, ob sie von einer übertragenen Kompetenz gedeckt sind. Fehlt es daran, sind sie in Deutschland nicht anwendbar.

          Indessen ist diese Rechtsfolge von Bedingungen abhängig gemacht worden, die zweifeln lassen, dass der Fall je eintritt. Zur Unanwendbarkeit soll es nämlich erst kommen, wenn die Kompetenzverletzung nicht nur offensichtlich ist, sondern auch zu einer strukturellen Verschiebung der Machtverhältnisse zwischen Mitgliedstaaten und EU führt. Das wird bei einem einzelnen Urteil aber kaum je der Fall sein. Strukturelle Machtverschiebungen sind vielmehr das Ergebnis mehrerer, in ihrer Wirkung sich addierender Entscheidungen. Die Summe steht aber niemals zur gerichtlichen Überprüfung an.

          Ein anderer Grund, der die fortdauernde Bewährung des Grundgesetzes gefährdet, ergibt sich aus der Schwäche der parlamentarischen Repräsentation und dem Vertrauensverlust der traditionellen Parlamentsparteien. Die Entwicklung ist deswegen besorgniserregend, weil die Abkehr von Weltanschauungs- und Klassenparteien, wie sie in Weimar vorherrschten, und die Hinwendung zu wenigen pragmatisch ausgerichteten Volksparteien, die für die verschiedensten Gruppen der Bevölkerung wählbar waren, zu den wichtigsten Stabilisierungsfaktoren der Bundesrepublik zählten. In den Bundestagswahlen von 1957 bis 1987 kamen CDU und SPD zusammen auf mehr als 80 Prozent der Wählerstimmen, zweimal sogar auf 90 Prozent. An Parteigründungen, dem Ventil für Unzufriedenheit mit den etablierten Parteien, fehlte es in dieser Zeit nicht. Bis auf die Grünen blieben jedoch alle erfolglos. Dank dieser Lage kam die Bundesrepublik in 69 Jahren mit acht Kanzlern aus, die Weimarer Republik hatte in 14 Jahren zwölf.

          Bei der Bundestagswahl von 2009 blieben die beiden großen Parteien zusammen erstmals unter der verfassungsändernden Mehrheit. In der letzten Wahl 2017 fielen sie auf 53,7 Prozent. Aus einem Drei-Parteien-System zwischen 1961 und 1983 ist ein Sechs-Parteien-System geworden. Deutschland reiht sich damit in einen Trend ein, der andere Staaten seit längerem erfasst hat und dort zum Teil erheblich weiter fortgeschritten ist. Koalitionen sind schwerer zu bilden und zerbrechen schneller. Nicht nur diese oder jene Partei, vielmehr die auf Parteienkonkurrenz gegründete pluralistische Demokratie gerät unter Druck. Es öffnet sich eine Kluft zwischen den politischen Eliten in den Parlamenten sowie Regierungen und den Bürgern, die sich entweder von der politischen Partizipation abwenden oder in Protestparteien und Bürgerbewegungen für spezifische Anliegen engagieren und sich als moralische Mehrheit gegen korrupte Eliten stilisieren.

          In manchen Staaten hat das zu einem Zusammenbruch des traditionellen Parteiensystems geführt. In die Lücke oder das Vakuum sind populistische Parteien eingedrungen, die sich dadurch von dem gewohnten Parteienspektrum abheben, dass sie nicht nur die Personen und Programme der anderen Parteien attackieren, sondern auch die verfassungsrechtlichen Grundsätze für den Austrag politischer Gegensätze bekämpfen. In ihrer Mehrheit sind sie nationalistisch und antipluralistisch. Sie sehen sich als die Repräsentanten des wahren Volkswillens und leiten daraus die Berechtigung ab, die verfassungsrechtlichen Kautelen der Machtbegrenzung und -kontrolle als Hindernis der Vollstreckung des Volkswillens zu diskreditieren. Wo sie in Wahlen eine Mehrheit errungen haben, nutzen sie diese, um die Kritik- und Kontrollinstitutionen gleichzuschalten. Wo sie gar die verfassungsändernde Mehrheit errungen haben, verankern sie ihre Parteiziele in der Verfassung, um so ihre Machtstellung zu perpetuieren.

          So weit ist es in Deutschland nicht. Politische Parteien, die solchen Vorstellungen anhängen, blieben lange marginalisiert. Doch hat die generelle Tendenz des Vertrauensverlustes der traditionellen Parteien, der Moralisierung von Politik, der Verschärfung des Stils der politischen Auseinandersetzung, vor allem in den sozialen Medien, auch Deutschland erreicht. Man muss deswegen darauf vorbereitet sein, dass auch die Angriffe auf das System, welches das Grundgesetz aufgerichtet hat, aggressiver und unverblümter werden.

          Kann die Verfassung dem etwas entgegensetzen? Vor dem Einsatz des schärfsten Schwerts, mit dem sich das Grundgesetz gegen Bestrebungen zur Systemveränderung gewappnet hat, des Parteiverbots, stehen aus gutem Grund hohe Hürden. Populistische Parteien operieren meist unterhalb dieser Schwelle. Große Bedeutung kommt aber dem Wahlrecht zu. In Polen ermöglichte es der PiS-Partei 2015, mit einem Stimmenanteil von rund 36 Prozent eine absolute Mehrheit der Sitze zu erringen; die ungarische Fidesz-Partei kam 2010 mit rund 53 Prozent der Stimmen sogar auf eine Zweidrittelmehrheit. Ist die Mehrheit einmal errungen, sind Gesetzesänderungen für populistische Parteien ein Leichtes, erst recht wenn es ihnen gelungen ist, die Verfassungsgerichte auszuschalten oder auf Regierungskurs zu bringen. Deswegen ist es wichtig, die Essentialia von Demokratie und Rechtsstaat auf der Verfassungsebene zu sichern. Dazu gehört vor allem das Wahlsystem. Aber auch der Wahlmodus für Verfassungsrichter als wichtigste Machtkontrolleure sollte gesetzesfest sein. Parlament und Verfassungsgericht werden sonst zu einer leichten Beute populistischer Mehrheiten. Das Grundgesetz ist in beiden Punkten lückenhaft.

          Viele setzen zur Überwindung der Schwächen des repräsentativen Systems auf die Einbeziehung der Bürger in politische Entscheidungen, die sie betreffen, also auf Plebiszite. Das Grundgesetz hat sie in Erinnerung an ihren Gebrauch in der Weimarer Republik strikt abgewiesen. Ihre Anhänger meinen, dass sich die Weimarer Erfahrungen im Kontext der Bundesrepublik nicht wiederholen würden. Plebiszite können freilich die repräsentative Demokratie nicht ersetzen. Der permanente Entscheidungsbedarf ist von Volksentscheiden nicht zu decken. Plebiszitäre Elemente kommen daher immer nur ergänzend zur repräsentativen Demokratie in Betracht. Diese trägt weiterhin die Hauptlast der Legitimationsbeschaffung. Kriterium für die Aufnahme von Plebisziten in das Grundgesetz muss es daher sein, ob sie geeignet sind, die repräsentative Demokratie zu stützen, oder sie eher schwächen.

          Ob Volksentscheide zur Stärkung beitragen, ist allerdings fraglich. Auf Einzelfragen beschränkt, können sie weder die Komplexität der Entscheidungssituation abbilden, noch sind sie Konsistenzanforderungen zugänglich. Man kann heute per Plebiszit für Abgabensenkungen und morgen für Ausgabenerhöhungen stimmen, ohne den Widerspruch anschließend auflösen zu müssen, während er die repräsentativen Körperschaften womöglich vor unlösbare Aufgaben stellt. Anders ist das mit dem Volksbegehren. Dieses schafft die Möglichkeit, Themen, die einen hinreichend großen Teil der Bevölkerung bewegen, von den etablierten Parteien aber vernachlässigt werden, auf die Tagesordnung zu setzen. Sie sind die einfachere Alternative zur Gründung neuer Parteien. Volksbegehren haben die Funktion eines Frühwarnsystems, vermeiden aber die Nachteile von Volksentscheiden.

          Insgesamt sind jedoch die Möglichkeiten begrenzt, dem schwindenden Zutrauen in die pluralistische Demokratie mit verfassungsrechtlichen Mitteln zu begegnen. Wir bewegen uns hier im Bereich der Verfassungsvoraussetzungen. Recht kann da wenig ausrichten, Erziehung aber viel. Für eine ganz neue Verfassung fehlen sowohl der Grund als auch die Phantasie. Es gibt auch keinen „constitutional moment“. Ohne eine derartige Zäsur und den „Schleier der Ungewissheit“, der mit ihr verbunden ist, drohten all die Untugenden Platz zu greifen, die bisher schon bei Verfassungsänderungen zu beobachten waren. Die Versuchung, so viel wie möglich von den Parteiinteressen in der Verfassung zu befestigen und so dem Zugriff wechselnder Mehrheiten zu entziehen, würde übermächtig. Auch die Begehrlichkeiten aus der Gesellschaft würden geweckt. Anwärter auf einen Platz im Grundgesetz stehen in großer Zahl bereit. Ob dann immer noch von „Bewährung“ des Grundgesetzes gesprochen werden könnte, ist fraglich.

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