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Zukunft des Sozialstaats : Soziale Marktwirtschaft

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Erhard: Vater der Sozialen Marktwirtschaft? Bild: ddp

Die Soziale Marktwirtschaft gilt bis heute als eine der wichtigsten Errungenschaften der deutschen Nachkriegsgeschichte. Freilich verstanden ihre „ordoliberalen“ Vordenker, Ökonomen und Juristen der „Freiburger Schule“, unter „sozial“ etwas anderes als das, was derzeit dafür ausgegeben wird. Von Christoph Buchheim.

          11 Min.

          Die Soziale Marktwirtschaft ist wieder modern. Die CDU-Vorsitzende Merkel will sie erneuern, der der SPD-Vorsitzende Beck bewahren, der FDP-Vorsitzende Westerwelle sie schützen, die Grünen sie erweitern. So viel Einigkeit macht stutzig.

          In der Regel wird der Begriff der Sozialen Marktwirtschaft mit den fünfziger Jahren und der Politik von Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard (CDU) verbunden. So versteht die im Jahr 2000 gegründeten, vom Arbeitgeberverband Gesamtmetall finanzierten „Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft“, die von vielen einflussreichen Persönlichkeiten aus Wirtschaft und Politik unterstützt wird, unter ihrem namensgebenden Schlagwort im Grundsatz das erfolgreiche Modell der Sozialen Marktwirtschaft von Erhard, freilich angepasst an die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts. Und auf den Internetseiten des Bundeswirtschaftsministeriums heißt es, Erhards historisches Verdienst sei es gewesen, die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft entworfen und die Wirtschaftsordnung Westdeutschlands entsprechend gestaltet zu haben; die zentrale Idee dabei sei gewesen, den Marktmechanismus mit sozialem Ausgleich zu verbinden.

          Gleichwohl gehen die Identifizierung der Sozialen Marktwirtschaft mit Ludwig Erhard wie die populäre Gleichsetzung dieses Konzepts mit Wettbewerb und Sozialstaat an der historischen Realität weitgehend vorbei. Unzutreffend ist auch die uneingeschränkte Kennzeichnung der Wirtschaftsordnung der frühen Bundesrepublik als Soziale Marktwirtschaft. Das Idealbild der Vorkämpfer dieses Konzepts sah anders aus.

          Etatistischer Liberalismus

          Die Ursprünge der Sozialen Marktwirtschaft liegen in der Zwischenkriegs- und Kriegszeit. Einzelne Ökonomen und Juristen verspürten Unbehagen angesichts der zahlreichen staatlichen Interventionen in die Wirtschaft. Schwierigkeiten sollten meist ad hoc gelöst werden, doch stets wurden neue Probleme geschaffen, da man den Zusammenhang aller wirtschaftlichen Abläufe missachtete. Diesem an Einzelfällen orientierten Interventionismus wurde, wie der Freiburger Ökonom Walter Eucken 1941 in einem Vortrag vor der Akademie für Deutsches Recht ausführte, ein Ordnungsgedanke entgegengesetzt: Sämtliche wirtschaftspolitischen Maßnahmen sollten auf einen Zielpunkt ausgerichtet werden, da ein einheitliches Ordnungsprinzip für das Funktionieren der Wirtschaft unentbehrlich sei. Dieses Prinzip sollte der liberale Grundsatz des Wettbewerbs sein - was die Bezeichnung „ordoliberal“ für die Vertreter dieser Richtung erklärt.

          Dieser Liberalismus stand in scharfem Gegensatz zum „Laisser-faire-Prinzip“, handelte es sich doch um einen etatistischen Liberalismus. Deutlich wurde das in einer Schrift über die „Ordnung der Wirtschaft“, die der Jurist Franz Böhm, wie Eucken einer der Mitbegründer der ordoliberalen „Freiburger Schule“, im Jahr 1937 veröffentlichte. Böhm führte darin aus, dass Wettbewerb eine öffentlich-rechtliche Veranstaltung sei, die vom Staat zum Zweck der Ordnung der Märkte eingesetzt wird. Ähnlich argumentierte Wilhelm Röpke, ebenfalls ein „Freiburger“, jedoch von den Nationalsozialisten ins Exil getrieben, Mitte der vierziger Jahre in seinem Buch „Civitas Humana“. Wirklicher Leistungswettbewerb sei nur dann gegeben, wenn ihn ein starker und unparteiischer Staat überwache.

          Das ist der Hintergrund, vor dem sich die ursprüngliche Bedeutung des Wortes „sozial“ im Begriffspaar Soziale Marktwirtschaft erschließt. Als Alfred Müller-Armack, Professor für Volkswirtschaftslehre und später Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium, im Jahr 1947 erstmals von „Sozialer Marktwirtschaft“ sprach, stand „sozial“ für den Staat als handelndes Subjekt der Gesellschaft („societas“), der die konkurrenzbestimmte wirtschaftliche Rahmenordnung gegen Tendenzen zu schützen hat, die der Wirtschaft selbst innewohnen, allen voran gegen die Schwächung des Wettbewerbs durch die Bildung von Kartellen oder Monopolen. Die Gesellschaft wiederum muss nach Ansicht der Ordoliberalen das größte Interesse daran haben, dass der Staat diese Rolle erfüllt. Sind beide Voraussetzungen erfüllt, ist die durch Wettbewerb gekennzeichnete Marktwirtschaft als solche sozial.

          Eine dem Menschen gemäße Marktwirtschaft

          Ein zweiter Bedeutungszusammenhang des Attributs „sozial“ scheint in dem Begriff „human“ auf, den das angeführte Buch von Wilhelm Röpke im Titel führt. Nach Röpkes Auffassung bedarf eine Marktwirtschaft bestimmter gesellschaftlicher Voraussetzungen. In einer vermassten und proletarisierten Gesellschaft ist eine Wirtschaftverfassung, die auf Privatinitiative und Wettbewerb beruht, auf Dauer nicht zu sichern. Um die Voraussetzungen für ihren Erhalt zu schaffen, ist eine Art sozialer Strukturpolitik nötig, wozu nur ein starker, von Interessengruppen unabhängiger Staat in der Lage sei. Ziel müsse es sein, Eigentumskonzentration zu verhindern und dezentralisiertes Eigentum zu fördern.

          Außer dem Kampf gegen Monopole forderte Röpke eine progressive Erbschaftsbesteuerung, eine Verbäuerlichung der Agrarwirtschaft, die Vermehrung von kleinen und mittleren Unternehmen auf Kosten der großen sowie die Deproletarisierung des Industriearbeiters. Er solle wenigstens ein Haus und einen Garten sein Eigen nennen können. Mit der Hochschätzung des Bauerntums, der Mittelstandsförderung und dem Kleinsiedlungsgedanken knüpfte das Konzept der Sozialen Marktwirtschaft an ältere Vorstellungen an, deren Wurzeln teilweise noch in das Kaiserreich zurückreichten und die später durch die nationalsozialistische Ideologie usurpiert wurden.

          Diese ordoliberale Vorstellung einer humanen, das heißt dem Menschen gemäßen „Sozialen Marktwirtschaft“ ist unvereinbar mit dem einen Sozial- und Wohlfahrtsstaat. Wiederum war es Röpke, der diesen Widerspruch am deutlichsten machte. 1958 schrieb er, die staatlich organisierte Massenfürsorge sei die Prothese einer durch Protektionismus verkrüppelten Gesellschaft, ein Notbehelf angesichts der wirtschaftlich-moralischen Unmündigkeit der aus dem Zerfall der alten Gesellschaft entstandenen Schichten. Die Dringlichkeit der Massenfürsorge nehme aber in dem Maß ab, in dem die Möglichkeit der Bürger steige, selbst Vorsorge zu treffen.

          Röpke begriff Entproletarisierung und Rückführung des Sozialstaats als gleich zu gewichtende Aspekte der einen Sozialen Marktwirtschaft. Damit stellte er sie zusammen mit der ganzen „Freiburger Schule“ in einen scharfen Gegensatz zu einem Konzept der Entproletarisierung durch den Aufbau eines Sozialstaats. Für Walter Eucken manifestierte sich in der weitgehenden Abhängigkeit der Bürger vom Staat, die er in den vierziger Jahren erlebte, geradezu die neue soziale Frage. Diese Perspektive erscheint im Blick auf die nationalsozialistische Kriegswirtschaft mit Dienstverpflichtung, mit behördlicher Zuteilung von Lebensmitteln und verstaatlichter Sozialversicherung nur allzu verständlich. Der Freiburger Schule galt daher der freiheitliche Aspekt der Sozialen Marktwirtschaft als besonders schützenswert, aber zugleich besonders bedroht.

          Die Notwendigkeit staatlicher Fürsorge

          Wie bereits angedeutet, hielten die Ordoliberalen die Marktwirtschaft per se für sozial. Einen Aspekt ihres sozialen Charakters beschrieb Müller-Armack mit dem Hinweis, dass in einer Marktwirtschaft eine große und reichhaltige Gütermenge zu relativ niedrigen Preisen angeboten und dadurch der Realwert des Lohnes erhöht werde. Die gleiche Sicht vertrat Ludwig Erhard im Jahr 1948 in einer Rede auf dem Zweiten Parteikongress der CDU der britischen Zone. Die marktfeindliche Wirtschaftsordnung der letzten Zeit habe keine Leistungsanreize geboten, weshalb es unmöglich gewesen sei, für die Masse des Volkes einen höheren Lebensstandard zu erreichen.

          In geradezu klassischer Weise fasste Müller-Armack die verschiedenen sozialen Vorzüge der Marktwirtschaft als solcher im Jahr 1956 in seinem Artikel „Soziale Marktwirtschaft“ im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften zusammen. Darin hob er abermals die durch den Wettbewerb erzwungenen Produktivitätssteigerungen als eine wichtige soziale Leistung hervor. Daneben verwies er auf die Gewährleistung der Konsumentensouveränität, wodurch in einer Marktwirtschaft im Gegensatz zur Planwirtschaft der Konsument die Produktion nach seinen Bedürfnissen lenke. Weiterhin werde, wiederum als Folge des Wettbewerbs, die Möglichkeit eingedämmt, durch wirtschaftliche Monopolstellungen ungerechtfertigte Einkommen zu erzielen. Und schließlich bilde gerade die Marktwirtschaft wegen ihrer hohen Produktionsleistung ein ausreichend tragfähiges Fundament für die staatliche Einkommensumverteilung - wobei er jedoch gleich hinzufügte, dass man sich davor hüten müsse, die Schwelle zu überschreiten, jenseits derer die Störung des Marktes beginne.

          Die Notwendigkeit staatlicher Fürsorge für Bedürftige haben die Ordoliberalen im Grundsatz nie bestritten. Sie unterschieden sich untereinander jedoch in der Einschätzung des wünschenswerten Ausmaßes an sozialpolitischen Maßnahmen. Die Positionen Müller-Armacks und Röpkes lagen in dieser Frage relativ weit auseinander. Beide waren allerdings der Meinung, dass eine Zunahme des Lebensstandards breiter Schichten der Bevölkerung durch Wirtschaftswachstum es dem Staat ermögliche, sich auf verbleibende Probleme zu konzentrieren. Für sie wie für die anderen Ordoliberalen gehörte klassische staatliche Sozialpolitik nicht zu den konstitutiven Merkmalen Sozialer Marktwirtschaft.

          Auch Teile der CDU waren für Verstaatlichungen

          Es wirft auf die politische Entfaltung des Konzeptes der Sozialen Marktwirtschaft in den fünfziger Jahren ein bezeichnendes Licht, dass Müller-Armack in dem erwähnten Handbuchartikel unter den zahlreichen Vertretern der Sozialen Marktwirtschaft eine Person nicht aufführt: Ludwig Erhard. Das entspricht durchaus den Tatsachen. Erhard war seit 1928 in industrienahen Marktforschungsinstituten tätig und hatte gute Kontakte zur Reichsgruppe Industrie. Er gehörte aber nicht zum Kreis der Ordoliberalen und hatte keinen Anteil an der Entwicklung der Grundzüge der Sozialen Marktwirtschaft. Erst nach dem Krieg, als Direktor der Verwaltung für Wirtschaft und Bundeswirtschaftsminister, machte sich Erhard unter dem Einfluss ordoliberaler Berater wie Leonhard Miksch das Konzept der Sozialen Marktwirtschaft im Grundsatz zu eigen und versuchte, wichtige Elemente dieser Wirtschaftsverfassung zu verwirklichen.

          Diese Elemente hatte Walter Eucken in seinem 1950 posthum veröffentlichten Buch „Grundsätze der Wirtschaftspolitik“ im Einzelnen dargestellt. Natürlich gehört das Privateigentum an den Produktionsmitteln dazu, denn erst infolge der hierdurch wirksam werdenden Anreize für unternehmerisches Handeln kommt es zu größtmöglicher Effizienz und damit zur Verwirklichung eines der entscheidenden Vorzüge der Marktwirtschaft als solcher. Jedoch muss das Privateigentum an den Produktionsmitteln durch freie Preisbildung, Wettbewerb und offene Märkte gebändigt werden, damit es nicht zu wirtschaftlichen und sozialen Missständen kommt. Die dauerhafte Erhaltung dieser Bedingungen kann nicht ohne den Staat gelingen. Jener darf Preisbindungen, Kartelle und Monopole nicht dulden und muss für den ungehinderten Marktzugang neuer, auch ausländischer Anbieter sorgen. Zudem muss er den Geldwert stabil halten, um Fehlentwicklungen auf den Märkten vorzubeugen.

          Wie stand es nun um die Verwirklichung dieser Elemente in der Nachkriegszeit? Inwieweit war die Politik Ludwig Erhards hierfür entscheidend? Nach 1945 brachen sich in Deutschland zunächst starke Sozialisierungsbestrebungen Bahn. Nicht nur SPD und Gewerkschaften traten für Verstaatlichungen ein, sondern auch Teile der CDU, wie das Ahlener Programm von 1947 belegt. Die britische Besatzungsmacht unterstützte ebenfalls die Sozialisierung bestimmter Schlüsselbranchen in Deutschland, was dem damaligen Vorgehen in Großbritannien selbst entsprochen hätte.

          Die Stabilität der D-Mark verdankte man Amerika

          Die amerikanische Militärregierung stellte sich diesen Tendenzen entgegen. Als etwa Ende 1946 in Hessen der einzeln zur Abstimmung stehende Sozialisierungsartikel der Landesverfassung die Zustimmung von mehr als 70 Prozent der Wähler erhielt, setzte die Besatzungsmacht dessen Vollzug aus. Im Gefolge des enormen Wirtschaftsaufschwungs seit Mitte 1948 schwand dann allerdings die Sozialisierungsbegeisterung. Die Vereinigten Staaten hatten die Sozialisierungsfrage also so lange offengehalten, bis sie sich von selbst erledigt hatte. Ohne sie hätte es Erhard als Wirtschaftsminister mit völlig anderen Ausgangsbedingungen zu tun gehabt.

          Auch die Stabilität der D-Mark verdankte die junge Bundesrepublik im Wesentlichen den Amerikanern, nicht deutschen Politikern. Nicht nur war die Währungsreform von 1948 ein alliiertes Oktroi, sondern sie basierte im Wesentlichen auch auf dem amerikanischen Colm-Dodge-Goldsmith-Plan (CDG-Plan), der einen scharfen Geldschnitt und die endgültige Streichung des Geldüberhangs vorsah. Nach dem unter maßgeblicher Mitarbeit Erhards ausgebeiteten offiziösen deutschen Währungsreformplan (Homburger Plan) vom April 1948 dagegen wäre der Geldüberhang in sogenannte Reichsmarkliquidationsanteile umgewandelt worden. Wann und zu welchen Bedingungen diese später doch noch in neuem Geld ausgezahlt worden wären, war nicht zu kalkulieren. Erbitterter Streit ähnlich dem über die Aufwertungsfrage in der Weimarer Zeit wäre vermutlich die Folge gewesen, ganz zu schweigen von der latenten Bedrohung der Stabilität der neuen Währung.

          Auch die Weisungsungebundenheit sowie die institutionelle und personelle Unabhängigkeit der Bank deutscher Länder (BdL), der Vorläuferin der im März 1948 gegründeten Deutschen Bundesbank, beruhten auf Vorgaben, die die Amerikaner gegen massiven Widerstand der deutschen Seite durchgesetzt hatten. Deren Politik war die entscheidende Voraussetzung für die dauerhaft relativ niedrigen Inflationsraten in der Bundesrepublik. Erhard hatte zunächst die Meinung vertreten, dass Industrie, Banken, Landwirtschaft und Gewerkschaften mindestens die Hälfte der Zentralbankratsmitglieder stellen sollten; auch trug er die im Homburger Plan formulierte Idee des Aufbaus eines Währungsamtes mit, das ausdrücklich als Gegengewicht zu der unabhängigen BdL gedacht war. Noch im Herbst 1949 plädierte er dafür, dass der Wirtschafts- und der Finanzminister sowie der Präsident der Kreditanstalt für Wiederaufbau im Zentralbankrat nicht nur Sitz, sondern auch Stimmrecht haben sollten.

          Der Marshall-Plan als Hebel

          Die größte Leistung Erhards im Zusammenhang mit der Währungsreform war das Leitsätzegesetz: Behördliche Preiskontrollen und Bewirtschaftung konnten abgeschafft werden. Für große Teile der gewerblichen Wirtschaft traten preisgesteuerte Märkte als zentrales Koordinationsinstrument wirtschaftlicher Entscheidungen in Aktion und leisteten einen wichtigen Beitrag zum Erfolg der Geldumstellung.

          Die staatliche Sicherung der Offenheit der Märkte und des Wettbewerbs, also eines weiteren Kernelements der Sozialen Marktwirtschaft, beruhte indes weniger auf der Politik Erhards als auf Festlegungen der Alliierten. Zu erwähnen ist das 1947 vom Alliierten Kontrollrat verhängte Kartellverbot, das bis zur Verabschiedung eines deutschen Kartellgesetzes in Kraft zu bleiben hatte. Angesichts des massiven Widerstands des Bundesverbands der Deutschen Industrie (BDI) und auch von Teilen der Unionsparteien gegen das Kartellverbot erscheint sogar die Annahme plausibel, dass das 1957 nach langen Kämpfen verabschiedete Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) ohne jene alliierte Vorgabe und ohne das anhaltende amerikanische Dringen auf dessen Beibehaltung statt des Verbotsprinzips für Kartelle lediglich eine Missbrauchsaufsicht enthalten hätte.

          Was schließlich die Liberalisierung des Importregimes und damit die Stärkung des Wettbewerbs durch ausländische Anbieter betrifft, so wäre die Liberalisierung weder in der Bundesrepublik noch in Westeuropa so schnell und gründlich erfolgt, wenn es den Marshallplan nicht gegeben hätte. Denn die Marshallplan-Gelder wurden von den Vereinigten Staaten im dollarhungrigen Nachkriegseuropa bewusst als Hebel eingesetzt, um rasche Fortschritte bei der Liberalisierung des Außenhandels zu erreichen.

          Jenseits der Grundlagen der deutschen Geld- und Außenhandelspolitik konnten die Amerikaner ihre Vorstellungen nicht so verwirklichen, wie es dem Konzept der Sozialen Marktwirtschaft entsprochen hätte. Der Wettbewerb im Innern blieb weiterhin systematisch beschränkt. Zu nennen sind an erster Stelle die zahlreichen Bereiche, die von den Vorschriften des GWB ausgenommen blieben. Neben Eisenbahn und Post einschließlich Telekommunikation fielen hierunter auch das Speditionsgewerbe, Schifffahrt und Flugverkehr, Kreditinstitute und Versicherungen sowie die gesamte Versorgungswirtschaft. In all diesen Wirtschaftszweigen blieben wettbewerbsfeindliche Strukturen bestehen, die Preise wurden öffentlich reguliert, und neue, vor allem ausländische Wettbewerber konnten gar nicht oder nur sehr beschränkt am Markt agieren. Das GWB erlaubte sogar wieder die vertikale Preisbindung für Markenartikel, und zwar mit Unterstützung Erhards. Gegen den Widerstand der Amerikaner wurde 1953 auch der Meisterzwang aufs neue in die Handwerksordnung aufgenommen; die Alliierten hatten diese aus der Zeit des Nationalsozialismus stammende Restriktion zwischenzeitlich aufgehoben.

          Sonderregelungen für Interessengruppen

          Auf dem Agrarsektor unterlagen die Preise vieler Produkte schon vor der Gründung der EWG staatlichen Marktordnungsvorschriften. Konkurrenzfeindliche Maßnahmen wie diese sollten ausdrücklich der Förderung des Mittel- und des Bauernstandes dienen. Daran zeigt sich, dass die von Röpke und anderen Ordoliberalen der staatlichen Politik in einer Sozialen Marktwirtschaft vorgegebenen Aufgaben, nämlich Sicherung des Wettbewerbs und soziale Strukturpolitik, leicht in Widerspruch zueinander geraten konnten. Umgekehrt kann man auch sagen, dass das Konzept der Sozialen Marktwirtschaft es verschiedenen Interessengruppen besonders leicht machte, in seinem Namen Sonderregelungen für sich zu begründen, die das Grundprinzip des Wettbewerbs sogar mit Hilfe des Staates aushebelten.

          Schon diese kleine Auswahl von Wettbewerbsbeschränkungen, die die Nachkriegszeit überdauerten, zeigt, dass von einer vollendeten Sozialen Marktwirtschaft unter Wirtschaftsminister Erhard nicht die Rede sein kann. Auch die wohlfahrtsstaatlichen Tendenzen wurden nicht so eingedämmt, wie es den Ordoliberalen vorschwebte. Die durchschnittlichen realen Wochenlöhne von Industriearbeitern, die als ein Indikator für die Entwicklung des Lebensstandards breiter Bevölkerungsschichten dienen können, stiegen nämlich zwischen 1950 und 1965 mit einer jährlichen Rate von gut fünf Prozent auf mehr als das Doppelte. Man kann annehmen, dass es in der Logik der Sozialen Marktwirtschaft Spielräume zur Senkung der Sozialleistungen hätte geben müssen. Jedoch trat das Gegenteil ein. Die realen Sozialausgaben je Einwohner stiegen im gleichen Zeitraum um durchschnittlich zehn Prozent im Jahr so rasch wie später nie wieder.

          Insgesamt kommt man daher kaum um die Feststellung herum, dass die Verwirklichung des Konzepts der Sozialen Marktwirtschaft derzeit ein gutes Stück weiter gediehen ist, als dies in den fünfziger und sechziger Jahren der Fall war. Das zeigt sich zum einen darin, dass die Steigerungsraten der Sozialausgaben seit langem viel niedriger sind als damals, was zunächst eine Folge des nach dem Ende des Wirtschaftswunders notwendigerweise stark verminderten gesamtwirtschaftlichen Wachstums ist. Zum anderen hat das seit den neunziger Jahren von der EU engagiert verfolgte Binnenmarktprogramm zu einer wesentlichen Deregulierung und einer Stärkung des Wettbewerbs in der deutschen Wirtschaft geführt. Insofern erfüllte die externe Kraft Europäische Union bezüglich der (weiteren) Verwirklichung der Sozialen Marktwirtschaft in der Bundesrepublik dieselbe positive Funktion wie die ebenfalls externe amerikanische Besatzungsmacht in Westdeutschland - nach rund 40 Jahren Lethargie in jener Hinsicht.

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