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Regierung nach der Bundestagswahl : Der Bundespräsident als Hebamme

Lachen, weinen oder doch lieber wegschauen? Die Zeiten des Übergangs nach der Wahl sind nicht nur für Angela Merkel emotional. Bild: AP

Sollten sich die Parteien nach der Bundestagswahl nicht auf eine Regierungskoalition einigen, könnte der Bundespräsident als Moderator eingreifen. Mit durchaus handfesten Rechten.

          Ein Interregnum ist vor allem aus Wahlmonarchien bekannt. Doch auch die parlamentarische Republik kennt Zeiten des Übergangs. Und die Phase gleichsam zwischen zwei Legislaturperioden ist besonders spannend, wenn sich nicht gleich, so wie nach dieser Bundestagswahl, eine klare Mehrheit zum Weiterregieren abzeichnet.

          Reinhard Müller

          Verantwortlicher Redakteur für „Zeitgeschehen“, „Staat und Recht“ sowie Frankfurter Allgemeine Einspruch.

          Das heißt freilich nicht, dass dieser Zustand ungeregelt wäre. Er ist im Grundgesetz sogar recht ausführlich beschrieben, lässt aber, wie sollte es bei einer guten Verfassung anders sein, viele Möglichkeiten zu – und vor allem bringt er ein Verfassungsorgan zur Geltung, das man sonst eher mit Festreden in Verbindung bringt: Den Bundespräsidenten.

          Das Staatsoberhaupt steht in dieser Phase als eine Art Hebamme zur Verfügung, auch als Moderator, wenn es denn nötig werden sollte. Aber der Bundespräsident hat durchaus handfeste Rechte. Zunächst das Vorschlagsrecht. Wenn der Bundestag zusammengetreten ist, was spätestens 30 Tage nach der Wahl der Fall sein muss, wird der Bundeskanzler auf Vorschlag des Staatsoberhaupts gewählt. Der Kandidat muss nicht dem Bundestag angehören. Und natürlich wird der Bundespräsident mit seinem Vorschlag dem Kandidaten einer stabilen Koalition folgen. Er ist verpflichtet, den (mit absoluter Mehrheit) Gewählten zu ernennen. Sollte freilich der Fall eintreten, dass die Kanzlerwahl im ersten Durchgang scheitert, können im Bundestag neue Vorschläge gemacht werden, die Initiative geht auf das Parlament über. Scheitert eine Wahl des Kanzlers abermals, tritt der Bundespräsident wieder auf den Plan: Er hat dann die Wahl, wenn ein Kandidat nur eine relative Mehrheit im Bundestag erreicht, sich zwischen einem „Minderheitenkanzler“ und der Auflösung des Bundestages zu entscheiden.

          Die Rolle des Bundespräsidenten

          Zunächst aber bleibt die jetzige Bundesregierung geschäftsführend im Amt, bis wieder ein Regierungschef gewählt ist. Deshalb haftet dem Auftritt von Außenminister Westerwelle (FDP) in New York überhaupt kein Makel an. Er vertritt dort Deutschland und keine Partei. Noch ist der neue Bundestag ja gar nicht zusammengetreten. Und sogar danach ist die Bundeskanzlerin und jeder Minister „auf Ersuchen des Bundespräsidenten“ dazu verpflichtet, die Geschäfte bis zur Ernennung eines Nachfolgers fortzuführen – auf unbestimmte Zeit. Eine geschäftsführende Bundesregierung mag eine auf Abruf sein, aber sie ist die Bundesregierung. Sie hat dieselben Befugnisse, und sie bleibt im Amt, bis eine neue Regierung ernannt ist. Landespolitische Hängepartien haben gezeigt, dass diese Phase viele Monate dauern kann.

          Oder es gibt Neuwahlen. Die Möglichkeit einer Auflösung des Bundestages wird schon jetzt bisweilen ins Spiel gebracht, als ob das so einfach beantragt werden könnte. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht diese Variante eines Neustarts für den Fall einer gescheiterten Vertrauensfrage erleichtert.

          Auch hier hat der Bundespräsident eine Rolle. Nachdem Bundeskanzler Gerhard Schröder 2005 die Vertrauensfrage gestellt hatte, um Neuwahlen herbeiführen, war heftig umstritten, ob der damalige Bundespräsident Horst Köhler den Bundestag auflösen durfte. Er durfte, befand das Bundesverfassungsgericht. Zwar greife die Auflösung des Bundestages vor Ablauf der Wahlperiode in den Abgeordnetenstatus ein. Doch sei dieser Eingriff gerechtfertigt: Der Bundespräsident treffe die Entscheidung, den Bundestag aufzulösen als „politische Leitentscheidung in eigener Verantwortung nach pflichtgemäßem Ermessen.“

          Vertrauensfrage und Neuwahlen

          Die Karlsruher Richter hoben aber hervor, das Grundgesetz strebe die „Gewährleistung einer handlungsfähigen Regierung“ an. Handlungsfähigkeit bedeutet demnach nicht nur, dass der Kanzler die Richtlinien der Politik bestimmt und dafür die Verantwortung trägt, sondern hierfür auch eine Mehrheit der Abgeordneten des Deutschen Bundestages hinter sich weiß. Ob der Kanzler über eine verlässliche parlamentarische Mehrheit verfüge, könne jedoch „von außen nur teilweise beurteilt werden“. Aus den parlamentarischen und politischen Arbeitsbedingungen könne sich ergeben, „dass der Öffentlichkeit teilweise verborgen bleibt, wie sich das Verhältnis des Bundeskanzlers zu den seine Politik tragenden Fraktionen entwickelt.“ Ob eine Regierung politisch noch handlungsfähig sei, hänge maßgeblich davon ab, mit welchen Widerständen sie aus dem parlamentarischen Raum zu rechnen habe. Das habe, schrieb der Zweite Senat, Prognosecharakter und sei an „höchstpersönliche Wahrnehmungen und abwägende Lagebeurteilungen gebunden“. Wenn Kanzler Schröder dem Bundespräsidenten Köhler vortrug, er habe nach der verlorenen Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen das Vertrauen seiner Bundestagsfraktion verloren, wenn das dann gegebenenfalls auch gegenüber dem Bundesverfassungsgericht mehr oder weniger glaubhaft so versichert wird, dann ist der Weg für Neuwahlen frei.

          Gemessen am Sinn der Verfassungsnormen ist es demnach nicht zweckwidrig, wenn ein Kanzler, dem Niederlagen im Parlament erst bei künftigen Abstimmungen drohen, schon eine „auflösungsgerichtete“ Vertrauensfrage stellt. Denn die Handlungsfähigkeit geht auch dann verloren, „wenn der Kanzler zur Vermeidung offenen Zustimmungsverlusts im Bundestag gezwungen ist, von wesentlichen Inhalten seines politischen Konzepts abzurücken und eine andere Politik zu verfolgen“. Immerhin hat das Grundgesetz die Entscheidung über die Auflösung des Bundestages auf Bundeskanzler, Bundestag und Bundespräsident verteilt – und wenn sie zu diesem Schluss kommen, kann das Bundesverfassungsgericht das nur eingeschränkt nachprüfen. Das heißt aber auch: Ohne plausible Begründung (eines Vertrauensverlustes) sind Neuwahlen nicht zu haben.

          Würde eine Kanzlerwahl freilich scheitern, könnte der Bundespräsident sich ohne weiteres gegen die Ernennung eines Minderheitenkanzlers und für eine Neuwahl entscheiden. Das wäre wiederum eine „Leitentscheidung ... nach pflichtgemäßem Ermessen“.

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