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Krise in Katalonien : Artikel 155 und was kommt danach?

  • -Aktualisiert am

Fußball als Plattform: Barcelona-Fans demonstrieren auf der Champions-League-Bühne ihren Willen zur Unabhängigkeit. Bild: dpa

Spaniens Zentralregierung könnte in der Katalonien-Krise Artikel 155 anwenden. Das sei verfassungsrechtliches Neuland, sagt Völkerrechtler Stefan Talmon im Interview mit FAZ.NET. Und er warnt vor einem Bürgerkrieg.

          Das Kabinett von Mariano Rajoy tritt am Samstag zusammen. Was für Maßnahmen wird es Ihrer Einschätzung nach beschließen?

          Es ist schwer zu sagen, was die Zentralregierung jetzt konkret beschließen wird. Aber wenn wir einmal davon ausgehen, dass der Artikel 155 der spanischen Verfassung aktiviert wird, dann kann die Zentralregierung letztendlich alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, die zur Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung in Katalonien erforderlich sind.

          Das klingt sehr vage.

          Ja, sie hat einen sehr weiten Ermessensspielraum. In der spanischen Verfassung selbst gibt es ja keinen Maßnahmenkatalog. Das heißt, es obliegt der Zentralregierung, von Fall zu Fall zu entscheiden, welche Maßnahmen erforderlich sind.

          Zunächst müsste auch noch der Senat zustimmen …

          Genau.

          Stefan Talmon ist deutsch-britischer Völkerrechtler. Er ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht am „Institut für Völkerrecht“ der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn.

          Das heißt, es wäre unklar, was passiert. Artikel 155 ist aktiviert – und es gibt keinen eindeutigen Fahrplan?

          So ist es. Der Artikel 155 sagt darüber nichts, sondern es geht ganz allgemein darum, dass die Zentralregierung die Behörden in Katalonien zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen unter der spanischen Verfassung anhalten kann. Was auch immer das im Einzelnen heißt. Der Artikel 155 ist vergleichbar mit Artikel 37 des Grundgesetzes, wo es um den sogenannten Bundeszwang geht. Wenn man die beiden Artikel nebeneinander legt, so kann man fast davon ausgehen, dass der Artikel 37 des Grundgesetzes Pate gestanden hat für Artikel 155 in der zeitlich ja später liegenden spanischen Verfassung. Auch bei uns im Grundgesetz sind keine Maßnahmen aufgeführt.

          Aber irgendeine Vorstellung darüber, was möglich ist, muss es doch geben.

          Es kann ein ganzes Maßnahmenbündel sein. Die Regierung in Spanien könnte zum Beispiel einen Staatskommissar einsetzen, der Katalonien verwaltet – und sozusagen die oberste Verwaltungsspitze in Katalonien bildet. Sie könnte die katalanischen Behörden der direkten Weisung der spanischen Zentralbehörden unterstellen. Es gibt eine Vielfalt von Möglichkeiten, die denkbar sind. Das kommt sicher auch darauf an, wie die Katalanen auf die Aktivierung des Artikel 155 reagieren.

          Welche Spielräume hat Katalonien denn noch, wenn der Artikel in Kraft tritt?

          Im Rahmen der spanischen Verfassung könnte die katalanische Regionalregierung den spanischen Verfassungsgerichtshof anrufen und überprüfen lassen, ob die Aktivierung des Artikel 155 verfassungsgemäß ist. Und sie könnte darüber hinaus natürlich auch einzelne Maßnahmen, die unter Artikel 155 getroffen werden, wiederum vom spanischen Verfassungsgericht überprüfen lassen.

          Das klingt danach, als könne die Hängepartie auch nach einer möglichen Aktivierung des Artikels 155 weitergehen.

          Ja, das stimmt. Es sei denn, die spanische Zentralregierung würde zum Beispiel die Entlassung der katalanischen Regionalregierung und die Auflösung des katalanischen Parlaments anordnen. In diesem Fall müsste man sich die Frage stellen – auch das ist ungeklärt –, ob nicht ein Residualrecht der dann ehemaligen katalanischen Regierung bestünde, die Sache vor den Verfassungsgerichtshof zu bringen.

          Das heißt aber: Alle Beteiligten – inklusive der spanischen Zentralregierung – begeben sich in eine große Ungewissheit, wenn der Artikel 155 aktiv wird?

          Absolut. Dadurch, dass der Artikel 155 ebenso wie der Artikel 37 des Grundgesetzes bislang noch nie zur Anwendung gekommen ist, ist es verfassungsrechtliches Neuland für alle Beteiligten.

          Was heißt das für den Konflikt?

          Die Aktivierung des Artikel 155 wäre sicherlich ein weiterer Schritt auf der Eskalationsleiter. Jede Aktion wird eine Reaktion der katalanischen Seite hervorrufen. Ich kann mir kaum vorstellen, dass die katalanische Regionalregierung oder die Gruppen und Parteien, die sich in Katalonien für die Unabhängigkeit aussprechen, einfach deshalb ihre Sachen packen und nach Hause gehen, weil die Zentralregierung den Artikel 155 aktiviert. Es muss dann zu einer Reaktion seitens der Katalanen kommen, es sei denn, sie geben für einige Zeit die Hoffnung auf Unabhängigkeit tatsächlich auf.

          Damit ist wohl kaum zu rechnen. Die Aktivierung würde wohl eher die Fronten verhärten. Ist sie der falsche Weg – müssen die Konfliktparteien nicht eher aufeinander zugehen, damit es eine Chance zur Lösung gibt?

          Das ist sicher richtig. Die Frage ist nur, ob man den „Point of no Return“ schon überschritten hat. Ob sich beide Seiten nicht bereits in eine Ecke manövriert haben, aus der sie ohne einen totalen Gesichtsverlust nur schwer wieder herauskommen. Natürlich gibt es eine Möglichkeit, in Verhandlungen einzutreten, aber wenn die spanische Zentralregierung sich darauf einlassen würde, wäre ja zu fragen: Über was würde denn verhandelt? Und: Auf welcher Grundlage? Das würde natürlich die Situation in einem gewissen Maße zugunsten der Katalanen präjudizieren. Denn man ginge dann davon aus, dass sich zwei gleichberechtigte Seiten gegenüberstehen, die etwas zu verhandeln haben.

          Was man in Madrid anders sieht …

          Ja, die spanische Zentralregierung geht davon aus, dass jetzt erst einmal die verfassungsmäßige Ordnung wiederhergestellt werden muss. Denn es steht ja – nach spanischer Lesart – eine Unabhängigkeitserklärung im Raum. Die katalanische Regierung hat diese Erklärung der Unabhängigkeit, die dann sofort wieder suspendiert wurde, nicht endgültig zurückgenommen. Die spanische Verfassungsordnung kann natürlich nicht tolerieren, dass sich eine Region für unabhängig erklärt und dann die Implementierung der Unabhängigkeit aussetzt. Das unterminiert die geltende spanische Verfassung.

          Nehmen wir an, Artikel 155 wird aktiviert, die Zentralregierung will Maßnahmen durchsetzen – und Katalonien widersetzt sich. Wird es dann zu Zwang kommen, zu polizeilichen Maßnahmen?

          Das ist zumindest denkbar. Letztendlich lässt die Verfassung auch Zwangsmaßnahmen zu. Nach Artikel 155 kann die Zentralregierung alle notwendigen Maßnahmen – also auch Zwangsmaßnahmen – ergreifen, um die Regionalregierung zur Einhaltung der verfassungsmäßigen Ordnung zu zwingen und die Interessen Spaniens zu schützen. Das kann damit anfangen, dass man die lokalen Polizeikräfte der Zentralregierung unterstellt. Aber man kann natürlich auch einen Schritt weitergehen. Die Zentralregierung kann Polizeikräfte aus anderen Teilen Spaniens oder zentrale Polizeikräfte und selbst die Streitkräfte in Katalonien einsetzen, um das Recht durchzusetzen.

          Aber das würde in der ohnehin schon aufgeheizten Stimmung doch große Gefahren bedeuten.

          Natürlich. Solche Schritte, insbesondere der Einsatz der Polizei, birgt die Gefahr eines beginnenden Bürgerkrieges in sich. Auch dann sind nämlich wieder Aktion und Reaktion zu bedenken. In dem Moment, in dem die spanische Regierung Polizeikräfte einsetzt, die dann vielleicht auch gewaltsam vorgehen, wird das Gegengewalt erzeugen.

          Aber würden dann nicht doch Kräfte von außen eingreifen? Die EU zum Beispiel, die sich momentan sehr zurückhaltend zeigt?

          Das kann ich mir nicht vorstellen. Die EU wird sich meines Erachtens aus diesem Konflikt heraushalten. Wenn es zu Gewaltmaßnahmen kommt, wird sie beide Seiten zur Mäßigung aufrufen. Aber ich kann mir nicht vorstellen, dass die EU als Vermittler auftritt, denn das würde ja wiederum auch die territoriale Integrität eines EU-Mitgliedstaates in Frage stellen. In dem Moment, in dem ich als Mittler zwischen zwei Seiten auftrete, erkenne ich sie als gleichberechtigt an.

          Sind bürgerkriegsähnliche Zustände für Sie also ein realistisches Szenario, wenn Artikel 155 aktiviert wird?

          Das hängt von den Katalanen ab; davon, ob es in der katalanischen Bevölkerung gewaltbereite Elemente gibt, die sich der Durchsetzung der verfassungsmäßigen Ordnung gewaltsam entgegenstellen.

          Wie lange bliebe Artikel 155 aktiviert?

          Das ist schwierig zu sagen, da es keinen Präzedenzfall gibt. Letztendlich ist der Artikel 155 begrenzt durch seine Zielsetzung. Es geht nicht darum, eine Strafmaßnahme vorzunehmen, sondern Maßnahmen zu ergreifen, um die verfassungsmäßige Ordnung in Katalonien wiederherzustellen. Dieses Ziel bildet den sachlichen und zeitlichen Rahmen aller Maßnahmen. Man kann also alle notwendigen Maßnahmen so lange vornehmen, bis dieses Ziel erreicht ist. Wie lange das dauern wird, hängt von der Situation vor Ort ab. Man könnte sich zum Beispiel auch überlegen, ob man – während die verfassungsmäßige Ordnung auf Grundlage von Artikel 155 aufrecht erhalten wird – in einen neuen Verfassungsprozess in Spanien eintritt. Das wird ja auch im Moment angedacht.

          Das heißt?

          Man entscheidet sich: Wir setzen jetzt erst einmal die rechtmäßige Verfassung durch, sehen aber, dass es Handlungsbedarf gibt und machen uns Gedanken, wie wir unsere Verfassungsordnung generell ändern können, um solchen Unabhängigkeitsbestrebungen den Wind aus den Segeln zu nehmen. Sprich: Wir überlegen uns, wie wir mehr Autonomie der Regionen in der Verfassung verankern können. Aber das ist kein Prozess, der von heute auf morgen stattfindet. Und so lange, bis sich entweder durch Neuwahlen ein Parlament und damit eine Regionalregierung bildet, die die verfassungsmäßige Ordnung einhalten, oder anderweitig der verfassungsmäßige Zustand wiederhergestellt wird, könnte Artikel 155 aktiviert bleiben.

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