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Rahmenvertrag in Gefahr : Warum die Schweiz-EU-Beziehungen vor einem Scherbenhaufen stehen

Verlangte Änderungen im Rahmenvertrag: Der Schweizer Bundespräsident Guy Parmelin Ende April mit EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in Brüssel Bild: dpa

Das Rahmenabkommen zwischen Bern und Brüssel droht endgültig zu scheitern. Damit sind die bilateralen Verträge mit der EU und die bisher relativ gute wirtschaftliche Anbindung an Europa in Gefahr.

          6 Min.

          Wer in der Schweiz „den Fünfer und das Weggli“ will, möchte beides haben: das Brötchen und das Geld dafür. Diese helvetische Redensart taucht in der Debatte immer wieder auf, wenn es um das Verhältnis der Schweiz mit Europa geht. Die Eidgenossen wollen ihren privilegierten Zugang zum europäischen Binnenmarkt behalten, ohne dafür einen nennenswerten Preis zu bezahlen. Darauf zu pokern dürfte aber misslingen.

          Johannes Ritter
          Korrespondent für Politik und Wirtschaft in der Schweiz.

          Das in einem dicken Bündel bilateraler Verträge geregelte Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Union soll durch den Abschluss eines institutionellen Rahmenvertrages auf einem solideren Fundament stehen. Ein Entwurf eines solchen Rahmenvertrags, über den fünf Jahre verhandelt wurde, liegt seit Ende 2018 auf dem Tisch. Seit dieser Zeit führt der Bundesrat, wie die Regierung in der Schweiz heißt, einen regelrechten Eiertanz auf.

          Er sah noch Klärungsbedarf in verschiedenen Punkten und spielte auf Zeit – in der Hoffnung, dass die Brexit-Vereinbarungen der EU mit dem Vereinigten Königreich ihm noch irgendwie zugutekommen könnten. Doch das war nicht der Fall. Inzwischen haben sich die innenpolitischen Hürden so hoch aufgebaut, dass der Bundesrat den Vertragsentwurf sehr bald als unannehmbar zurückweisen könnte. Damit nähme er sehenden Auges erhebliche Wohlstandsverluste in Kauf.

          Sackgasse für die Schweiz

          Damit ist die Schweiz wieder in der Sackgasse angekommen, in der sie sich im Jahr 1992 schon einmal befand. Damals hatten sich die Schweizer Stimmbürger mit knapper Mehrheit gegen einen Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ausgesprochen. Nach langen, intensiven Verhandlungen konnten als zweitbeste Lösung zehn Jahre später die bilateralen Verträge in Kraft treten, die der Exportnation Schweiz bis heute einen weitgehend schrankenlosen Zugang zum europäischen Binnenmarkt sichern.

          Doch dieses Vertragswerk hat Lücken, weil es damals auf der Annahme fußte, dass die Schweiz über kurz oder lang der EU beitreten würde. So ist die Schweiz nicht dazu verpflichtet, sich an die Weiterentwicklungen des EU-Rechts anzupassen. Nach der Brüsseler Logik müssen sich Schweizer Unternehmen, die Zugang zum Binnenmarkt haben, aber den gleichen Regeln unterwerfen wie jene aus der EU. Doch in der Realität geht diese Rechtsanpassung oft nur schleppend und manchmal auch gar nicht voran.

          Zum Ärger der Kommission verstößt die Schweiz seit Jahren gegen das geltende Freizügigkeitsabkommen. Im Interesse der Arbeitnehmer und Gewerbebetriebe in der Schweiz hat Bern einen bürokratischen Schutzwall errichtet, der ausländischen Handwerkern den temporären Arbeitseinsatz in der Schweiz vermiesen soll. Das von Gewerkschaften und Arbeitgebern getragene Lohnkartell unterläuft mit seiner protektionistischen und wettbewerbsverzerrenden Kraft die mit der EU vereinbarte Dienstleistungsfreiheit.

          Soll bei Streit der EuGH entscheiden?

          Die Auseinandersetzung über diese aus Brüsseler Sicht unverhältnismäßig hohen Schutzmaßnahmen blieb bisher ungelöst, weil es in den bestehenden bilateralen Verträgen keinen Mechanismus zur Streitbeilegung gibt. Im vorliegenden Rahmenvertrag ist ein solcher jedoch vorgesehen. Demnach soll ein paritätisch besetztes Schiedsgericht eingerichtet werden, wobei der Europäische Gerichtshof (EuGH) das letzte Wort hat, wenn es um die Auslegung von EU-Recht geht.

          Nach langen innerschweizerischen Diskussionen hat der Bundesrat unlängst an drei Stellen im Vertrag „Klärungen“ gefordert. Diese betreffen den Lohnschutz zugunsten einheimischer Arbeitnehmer, die Übernahme der sogenannten Unionsbürgerrichtlinie und die staatlichen Beihilfen für Unternehmen. Nach einem Treffen des Schweizer Bundespräsidenten und Wirtschaftsministers Guy Parmelin mit EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen Ende April kam freilich heraus, dass Bern entgegen der früheren Verlautbarungen beileibe nicht nur Klärungen anstrebt, sondern den Rahmenvertrag an wichtigen Stellen ändern, ganze Passagen streichen und ergänzen will.

          Der Bundesrat pocht nämlich darauf, dass die auf vier Tage verkürzte Voranmeldefrist für grenzüberschreitende Dienstleistungen – etwa für den Einbau einer Küche – sowie die Pflicht, eine Kaution für mögliche Verstöße gegen Schweizer Arbeitsbestimmungen zu hinterlegen, weiterhin für alle Branchen gelten soll und nicht nur, wie im Vertragsentwurf festgehalten, für jene Branchen, in denen solche Verstöße oft vorkommen. Zudem verlangt er eine Garantie, dass die Schweiz das gegenwärtige Schutzsystem unabhängig von der Entwicklung des EU-Rechts und der Rechtsprechung des EuGH aufrechterhalten darf. Damit folgt die Regierung den Forderungen der Gewerkschaften und der mit ihnen eng verbundenen Sozialdemokratischen Partei (SP).

          Die umstrittene Unionsbürgerrichtlinie, welche die Rechte von EU-Bürgern stärken würde, die in der Schweiz arbeitslos werden, ist im Rahmenvertrag gar nicht erwähnt. Aber die Schweizer fürchten, dass die EU sie nach Abschluss des Vertrags doch noch durchzusetzen sucht. Daher verlangen sie verbindliche Zusagen, dass die Richtlinie allenfalls auf Arbeitnehmer aus der EU und deren Angehörige ausgeweitet werden kann. Ein Zuzug ausländischer Arbeitsloser in die Sozialsysteme soll verhindert werden.

          Was die staatlichen Beihilfen angeht, von denen in der Schweiz unter anderem die Kantonalbanken und Energieversorger profitieren, verlangt der Bundesrat Ausnahmen von den strengeren EU-Regeln. An diesem Punkt ist Brüssel offenbar zu einem Entgegenkommen bereit – sofern die Schweiz auf den beiden anderen strittigen Feldern beidreht. Doch derlei ist nicht in Sicht.

          Am vergangenen Dienstag ließen sich die 27 EU-Mitgliedstaaten von der Kommission in Brüssel über den Stand der Verhandlungen informieren. Danach wurde deutlich, dass sie von der Schweiz mehr Kompromissbereitschaft erwarten. Die Beziehungen der EU zur Schweiz seien zwar gerade für Deutschland wichtig, sagte Michael Roth, Staatsminister für Europa im Auswärtigen Amt. „Aber wer vom gemeinsamen Markt profitieren möchte, muss sich an die Regeln halten.“

          Rechte SVP spricht vom „Unterwerfungvertrag“

          Im Moment spricht freilich wenig dafür, dass der Bundesrat von seinen Maximalforderungen wieder abrückt. Denn in der Regierung, die aus sieben Mitgliedern der größten Parteien besteht, hat sich eine ungewöhnliche Allianz gegen den Rahmenvertrag formiert.

          So verteufelt die nationalkonservative Schweizerische Volkspartei (SVP), die mit zwei Vertretern im Bundesrat sitzt, das Abkommen als „Unterwerfungsvertrag“ und fordert den sofortigen Abbruch der Gespräche mit Brüssel. Gegenwehr von rechts in europapolitischen Fragen ist man in der Schweiz gewohnt. Ungewöhnlich ist indes, dass in diesem Fall der Widerstand auch von links kommt. Die eigentlich europafreundliche SP lehnt den Vertrag mit der Begründung ab, das hohe Lohnniveau könnte sinken, wenn man das Kontrollsystem aufweiche.

          Auf isolationistischem Kurs: die nationalkonservative Schweizerische Volkspartei (SVP) sieht das Rahmenabkommen mit der EU als „Unterwerfungsvertrag“
          Auf isolationistischem Kurs: die nationalkonservative Schweizerische Volkspartei (SVP) sieht das Rahmenabkommen mit der EU als „Unterwerfungsvertrag“ : Bild: dpa

          Da auch die SP zwei Sitze im Bundesrat hat, kann dort keine Mehrheit für das Abkommen in der bestehenden Fassung zustande kommen, zumal selbst die liberale FDP gespalten ist. Unter ihren beiden Bundesräten gilt nur Außenminister Ignazio Cassis als Befürworter des Abkommens. Wie isoliert dieser in der Regierung ist, zeigt sich daran, dass er nicht an dem Spitzentreffen mit der Kommissionspräsidentin von der Leyen teilnehmen durfte.

          EU ist schon weit entgegengekommen

          Die stark ideologisch motivierte Blockade im Bundesrat verstellt den Blick darauf, dass die EU der Schweiz schon weit entgegenkommen ist. Sie hat dem Drängen der Schweizer nachgegeben, den Rahmenvertrag auf nur fünf Abkommen zu beschränken: Personenfreizügigkeit, Landwirtschaft, Luft- und Landverkehr sowie die Gleichwertigkeit von Produktvorschriften. Anders als ursprünglich von Brüssel gefordert, soll die Schweiz das EU-Recht auf diesen Feldern nicht automatisch, sondern nur „dynamisch“ übernehmen. Damit hätte Bern das Recht, neue Bestimmungen abzulehnen. Dafür könnte die EU zwar Ausgleichsmaßnahmen fordern, diese müssten aber verhältnismäßig sein. Sind sie dies aus Schweizer Sicht nicht, kann der Bundesrat das Schiedsgericht anrufen.

          Nach diesen Regeln wäre die kleine Schweiz besser vor Retourkutschen der großen EU geschützt als heute. So würde aus dem beklagten Souveränitätsverlust ein Gewinn an Rechtssicherheit. Dieses Instrument würde auch in Sachen Unionsbürgerrichtlinie helfen. Der Schweiz stünde es nach Abschluss des Rahmenvertrags frei, die Richtlinie nicht oder nur teilweise zu übernehmen. Sie müsste am Ende jedoch einen Preis bezahlen, der wahrscheinlich aber gut zu verkraften wäre.

          Auch die Furcht vor dem Druck auf das Schweizer Lohnniveau ist zu relativieren: Erstens stellt der Rahmenvertrag den Lohnschutz in der Schweiz nicht per se in Frage. Er richtet sich nur gegen überzogene Instrumente für dessen Überwachung. Zweitens betreffen die geltenden Schutzmaßnahmen nur 0,7 Prozent der Beschäftigten in der Schweiz. Der gesamtwirtschaftliche Effekt des ganzen Themas ist also verschwindend gering.

          Mehrheit der Bevölkerung ist für das Abkommen

          Für die Schweiz überwiegen die Vorteile eines Abschlusses klar. Das Land zieht großen Nutzen aus der engen Einbindung in den europäischen Binnenmarkt. Sie geht weit über ein bloßes Freihandelsabkommen hinaus, wie es Brüssel mit Großbritannien abgeschlossen hat. In die EU gehen mehr als 50 Prozent aller Schweizer Exporte. Zwar werden die bilateralen Verträge nicht schlagartig hinfällig, wenn Bern den Rahmenvertrag nicht unterzeichnet, aber sie drohen schleichend zu erodieren. Die EU wird sich weigern, die bestehenden Abkommen zu aktualisieren, zum Beispiel jenes über technische Handelshemmnisse. Dieses erspart den Unternehmen beim Export viel bürokratischen Aufwand und Geld.

          In Gefahr ist auch die Teilnahme am Forschungsprogramm Horizon Europe, an dem die Schweiz bisher als assoziierter Drittstaat beteiligt ist. Hier abgehängt zu werden wäre für die zahlreichen Spitzenforscher an den Schweizer Universitäten ein schwerer Schlag. Auch für ihre Partner in der EU wäre es ein herber Verlust. Ohne Rahmenvertrag wird Brüssel der Schweiz wohl auch nicht für den Abschluss neuer Abkommen auf Feldern wie Gesundheit, Stromhandel und Finanzdienstleistungen die Hand reichen.

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          Eine schleichende Entkoppelung von Europa würde den Wirtschafts- und Forschungsstandort Schweiz schwächen und damit langfristig den Wohlstand im Land mindern. Dies ist einer Mehrheit der Eidgenossen durchaus bewusst: Nach einer aktuellen Umfrage des Forschungsinstituts GfS-Bern würden 64 Prozent der Bürger für oder eher für den Rahmenvertrag stimmen. Die Regierung in Bern handelt in dem mit Abstand wichtigsten außenpolitischen Thema des Landes derzeit am Willen der Schweizer Bürger vorbei.

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