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EU-Türkei-Abkommen : Scheitern mit Ansage

Ein junger Migrant im April 2016 im Flüchtlingslager Moria auf Lesbos Bild: AFP

Das EU-Türkei-Abkommen sollte das Geschäftsmodell der Schleuser zerschlagen und den Migranten eine Alternative bieten. Doch der Deal funktionierte nicht. Er war von Beginn an nur Theorie.

          8 Min.

          Der 18. März 2016 sollte die Wende bringen. An jenem Tag unterzeichneten die Europäische Union und die Türkei ein Abkommen, mit dem eine beispiellose Bevölkerungsbewegung in Europa, die Flüchtlings- oder Migrationskrise, unter Kontrolle gebracht werden sollte – bei voller Wahrung des Grundrechts auf Asyl. Verhandlungen darüber hatten schon Ende 2015 begonnen. Die deutsche Kanzlerin Angela Merkel (CDU) sowie dann auch die niederländische Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2016 spielten eine maßgebliche Rolle dabei. Schon im Zuge der Verhandlungen hatten sich einige grundlegende Dinge geändert: So hatte die Türkei ihren Arbeitsmarkt für syrische Flüchtlinge geöffnet, die inoffiziell und oft unter miserablen Bedingungen freilich schon vorher Zugang zu ihm hatten. Auch hatten die Küstenwache und die Polizei in der Türkei ihre Kooperation intensiviert. Zufahrten zu Hafenstädten und ganze Küstengebiete wurden schärfer überwacht, um Boote mit Migranten oder Flüchtlingen möglichst schon zu entdecken, bevor sie überhaupt in See stachen. Die EU wiederum hatte mit der Auszahlung von insgesamt drei Milliarden Euro begonnen, um syrische Flüchtlinge durch verschiedene Projekte direkt in der Türkei zu unterstützen.

          Michael Martens

          Korrespondent für südosteuropäische Länder mit Sitz in Wien.

          Durch das Abkommen, das von Menschenrechtsgruppen und Lobbyorganisationen vom ersten Tag an zum „schmutzigen Deal“ herabgewürdigt wurde, sollten diese Anstrengungen intensiviert und systematisiert werden. Erklärtes Ziel war es, „das Geschäftsmodell der Schleuser zu zerschlagen und den Migranten eine Alternative zu bieten, damit sie nicht ihr Leben aufs Spiel setzen“. Deshalb werde man „irreguläre Migration aus der Türkei in die EU beenden“, lautete die optimistische Ankündigung.  Dazu wurde ein Katalog von neun Maßnahmen vereinbart. Der erste Satz des Abkommens klingt brutal, liest man ihn losgelöst vom Rest des Textes: „Alle neuen irregulären Migranten, die ab dem 20. März 2016 von der Türkei auf die griechischen Inseln gelangen, werden in die Türkei rückgeführt.“ Doch sofort danach wird eingeschränkt, dass es keinesfalls eine „Kollektivausweisung“ geben werde. Vielmehr hätten weiterhin alle Menschen, die irregulär, (also mit Booten aus der Türkei),  auf den Inseln ankommen, selbstverständlich das Recht, auf Einzelfallprüfung ihres Asylantrags durch die griechischen Behörden in Zusammenarbeit mit dem Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) zu bestehen.

          Das konnte – und sollte – allerdings auch bedeuten, dass eine solche Prüfung mit der Abweisung von Antragstellern selbst aus Syrien endete, sofern die Türkei für sie als „sicherer Drittstaat“ eingestuft wurde. Dabei galt es tatsächlich, im Einzelfall zu entscheiden: „Sicher“ ist die Türkei gewiss nicht für kurdische Kämpfer oder Öcalan-Sympathisanten aus dem Norden Syriens, wohl aber für die Masse der vielen Menschen, die aus dem Bürgerkriegsland in die Türkei geflohen waren. Es trifft zwar zu, dass die Standards der Versorgung in der Türkei nicht so hoch sind wie in Deutschland oder Schweden – doch ginge es danach, kämen überhaupt nur noch eine Handvoll Länder weltweit in Frage, um Flüchtlinge aufzunehmen. Sofort zurückgeschickt werden konnten von Beginn an Migranten, die kein Asyl in Griechenland beantragen wollten. Dies ist in den wenigen Fällen, in denen dies vorkam, auch von Beginn an geschehen. Die Kosten für alle Rückführungen irregulärer Migranten wurden von der EU übernommen. Zur besseren Koordinierung bei der Durchsetzung des Abkommens wurde der Einsatz türkischer Beamter auf den griechischen Inseln und griechischer Beamter am türkischen Festland vereinbart.

          Ende November 2019: eine Frau in einem provisorischen Lager neben dem Lager Moria
          Ende November 2019: eine Frau in einem provisorischen Lager neben dem Lager Moria : Bild: dpa

          Doch die Vereinbarung zwischen der EU und der Türkei sollte mehr sein als ein reines Rückführungsabkommen. Sie hätte vielmehr als modernes Instrument der humanen Grenzkontrolle funktionieren sollen. Das ergab sich aus dem zweiten Punkt des Abkommens, in dem es heißt: „Für jeden von den griechischen Inseln in die Türkei rückgeführten Syrer wird ein anderer Syrer aus der Türkei in der EU neu angesiedelt.“ Ausdrücklich hieß es zudem: „Vorrang erhalten Migranten, die vorher noch nicht irregulär in die EU eingereist sind und dies auch nicht versucht haben.“ So sollte die Idee, einer Schlepperorganisation viel Geld zu zahlen, um auf die griechischen Inseln zu gelangen, maximal unattraktiv gemacht werden. Denn wer wäre bereit, Tausend oder noch mehr Euro für die Überfahrt zu bezahlen, wenn das hohe Risiko besteht, dass die gefährliche Reise mit einer Rückführung in die Türkei endet – und obendrein auch noch die Aussicht minimiert, direkt aus der Türkei nach Europa umgesiedelt zu werden?

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          Kritiker behaupteten oft, dieses Element offenbare den Zynismus des Abkommens besonders deutlich. Denn erst wenn ein Syrer sein Leben auf der Überfahrt riskiert hätte und zurückgeschickt werde, solle ein anderer umgesiedelt werden – wie in einem Computerspiel, in dem schwierige Gefahren bestanden werden müssen, bis das nächste Level erreicht werden kann. Doch der Hintergedanke des Abkommens war ein anderer: Wenn systematisch (fast) alle Ankommenden auf den griechischen Inseln zurückgeschickt werden, wird sich das schnell herumsprechen, so die Erwartung. Schon nach wenigen Wochen einer funktionierenden Anwendung des Abkommens würde dann fast niemand mehr kommen – denn das Geld für die Überfahrt wäre ja eine offenkundige Fehlinvestition. Zumal das Angebot der EU noch weiter ging: „Sobald die irregulären Grenzüberquerungen zwischen der Türkei und der EU enden oder zumindest ihre Zahl erheblich und nachhaltig zurückgegangen ist, wird eine Regelung für die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen aktiviert.“

          Hinzu kam ein weiteres wichtiges Instrument: mehr Geld für die Unterstützung der (syrischen) Flüchtlinge in der Türkei – ein Paradebeispiel für die oft geforderte „Bekämpfung der Fluchtursachen“. Unter anderem wird mit dem europäischen Geld bis heute der Schulbesuch von syrischen Kindern in der Türkei finanziert. Dass ihre Kinder nicht die Schule besuchen können, ihnen also die Zukunft versperrt wurde, war zuvor zumindest für aus Städten geflüchtete Syrer einer der wichtigsten Gründe gewesen, die Türkei in Richtung Europa zu verlassen. Ebenso wurde mit europäischem Geld der Zugang von Flüchtlingen zum türkischen Gesundheitswesen oder ihre Versorgung mit Lebensmitteln unterstützt. Es ging also nicht darum, „dem Diktator Erdogan Geld in den Rachen zu werfen“, wie als Kritik zu hören war – sondern darum, möglichst menschenwürdige Verhältnisse für syrische Flüchtlinge in der Türkei zu schaffen, also den „Migrationsdruck“ zu mindern.

          Das EU-Türkei-Abkommen hätte als modernes Instrument der humanen Grenzkontrolle funktionieren sollen
          Das EU-Türkei-Abkommen hätte als modernes Instrument der humanen Grenzkontrolle funktionieren sollen : Bild: dpa

          Wenig Beachtung fand der letzte Punkt des Abkommens, in dem die EU und ihre Mitgliedstaaten der Türkei Zusammenarbeit „zur Verbesserung der humanitären Bedingungen in Syrien, hier insbesondere in bestimmten Zonen nahe der türkischen Grenze“ zusichern, „damit die ansässige Bevölkerung und die Flüchtlinge in sichereren Zonen leben können“. In diesem Punkt wollten nicht nur kurdische Gegner des türkischen Präsidenten Erdogan von Anfang an eine alte Lieblingsidee Ankaras wiedererkannt haben. Sie besteht darin, durch die Ansiedlung arabischsprachiger syrischer Flüchtlinge in kurdisch dominierten Gebieten im Norden Syriens die demographische Balance zu Ungunsten der Kurden zu verändern.

          Dieser Punkt wurde auch nie ernsthaft durchgesetzt, während viele andere Ziele des Abkommens anfangs durchaus erreichbar schienen. Das zeigt ein Blick auf die vom UNHCR gemeldeten Zahlen zu den irregulären Ankünften auf den Inseln. Im Februar 2016 waren noch mehr als 57.000 irreguläre Migranten dort registriert worden. Bei Fortsetzung dieses Trends wäre also damit zu rechnen gewesen, dass die Inseln für fast 700.000 Personen, ob asylberechtigt oder nicht, wiederum zum Sprungbrett nach Europa geworden wären. Doch in den Monaten nach Inkrafttreten des EU-Türkei-Abkommens sanken die Zahlen stark. Im April wurden noch 3650 irreguläre Grenzübertritte auf den Inseln registriert, im Mai etwa 1700, im Juni nur noch 1550. Allerdings ist bei diesen Zahlen zu berücksichtigen, dass parallel zum EU-Türkei-Abkommen auch der mazedonische Zaun an der Grenze zu Griechenland fertiggestellt wurde. Zuvor schon, im September 2015, hatte Ungarn einen Zaun errichtet. Die Bilder davon gingen um die Welt. Zwar ist kein Grenzzaun unüberwindlich, doch die Botschaft war deutlich: Der Balkan, dessen Staaten sich vorher fast eine Art Wettbewerb darum geliefert hatten, wer die Fremden schneller nach Norden durchwinken kann, war nicht mehr schrankenlos offen. Mehr Kraft und mehr Geld als vorher waren nötig, um nach Deutschland zu gelangen. In Kombination mit dem EU-Türkei-Abkommen verfehlt das bis heute seine Wirkung nicht. Auf das Niveau von 2015 sind die Migrationszahlen seither nicht wieder gestiegen.

          Die europäische Drohung funktionierte nicht

          Allerdings funktionierte das EU-Türkei-Abkommen auf den Inseln von Anfang an nicht so wie geplant. Denn zu keinem Zeitpunkt gab es dort genügend Ressourcen der Asylbehörden, um rasch über die Anträge entscheiden zu können. Dabei wären die Zahlen anfangs durchaus beherrschbar gewesen, zumal sie, hätte die Anwendung des Abkommens über einige Wochen hinweg wie vorgesehen funktioniert, vermutlich auf nahezu Null gesunken wären. Woran es lag, dass nie ausreichend Ressourcen bereitgestellt wurden, wird eines Tages vielleicht ein Thema für die Forschung sein. Gesichert ist, dass sich die damalige Leiterin der griechischen Asylbehörde Anfang 2016 auf einer internen Veranstaltung mehr oder weniger offen gegen das Abkommen aussprach. Sie vertrat letztlich die Ansicht, niemand dürfe in die Türkei zurückgeschickt werden und jeder Mensch solle den eigenen Lebensort selbst wählen können. Hinzu kam, dass das Interesse in Brüssel, aber auch im Kanzleramt und nicht zuletzt in Athen selbst, rapide sank, nachdem die Zahlen zu belegen schienen, dass die Vereinbarung mit der Türkei funktionierte. Anders als die Aushandlung des Abkommens war die Überwachung von dessen Implementierung keine Chefsache mehr. Mit der Zeit sprach sich aber auch am türkischen Ufer der Ägäis langsam herum, dass die europäische Drohung, man werde irreguläre Migranten in die Türkei zurückschicken, nicht wirklich funktionierte. Spätestens Ende vergangenen Jahres erreichten die Ankunftszahlen auf den Inseln wieder ein Niveau, mit dem die griechische Asylbehörden, deren Leitung inzwischen gewechselt hat, in jedem Fall überfordert waren.

          So kamen im September 2019 mehr als 12.500, im Oktober knapp 11.000 Menschen irregulär auf die griechischen Inseln, deren Aufnahmelager aufgrund der schleppenden Verfahren längst um ein Vielfaches überfüllt waren. Die anfangs überschaubaren Zahlen waren aufgrund des Rückstaus in der Bearbeitung von Fällen längst unbeherrschbar im Sinne des Abkommens geworden. Das zeigte sich schon zuvor an den stets kümmerlichen Zahlen der Rückführungen in die Türkei. Laut Daten des UNHCR ist der April 2016, also der erste volle Monat nach Inkrafttreten des Abkommens, bis heute auch derjenige mit den meisten Rückführungen: Im April 2016 gab es demnach 386 Rückführungen – angesichts der erwähnten 3650 Neuankünfte wurde also selbst in diesem Monat schon ein Missverhältnis deutlich, das sich fortan immer deutlicher steigerte. Denn die Zahl der Rückführungen nahm immer stärker ab. Das ganze Jahr 2018 hindurch etwa gab es in keinem Monat mehr als 50 Rückführungen. Anfang vergangenen Jahres wurden im Januar nur noch 19 und im Februar gerade einmal 13 Personen in die Türkei zurückgeführt – bei mehr als 2600 beziehungsweise 2300 Ankünften. Zumindest anfangs hatten die geringen Zahlen wohl gemerkt nichts mit einer Weigerung der Türkei zu tun, die betreffenden Personen auch aufzunehmen. Es wurden auf griechischer Seite schlicht nicht mehr Asylfälle abgeschlossen. Eine türkische Diplomatin sagte dazu schon Ende 2016 auf einer internen Veranstaltung in Athen: „Wir würden mehr Menschen zurücknehmen – was hält Griechenland davon ab, sie uns zu schicken?“

          Mehr technische und personelle Ressourcen nötig

          Diese Frage ist jedoch überholt. Derzeit ist das EU-Türkei-Abkommen, obschon nie offiziell gekündigt, praktisch tot. Die Beziehungen zwischen Griechenland und der Türkei sind, verschärft durch den „Erdgasstreit“ im östlichen Mittelmeer, so schlecht wie lange nicht mehr. Ankara pocht zudem darauf, dass die europäischen Milliardenzahlungen zur Flüchtlingshilfe in der Türkei aufgestockt respektive für weitere Jahre zugesichert werden. Zwar seien noch nicht alle Gelder aufgebraucht, aber alle schon in laufenden Projekten gebunden. Auch der griechische Ministerpräsident Kyriakos Mitsotakis hat dieser Tage angedeutet, dass er ein neues, „verbessertes“ Abkommen mit der Türkei für erstrebenswert halte. Inzwischen hat die Regierung in Athen dem Vernehmen nach aber auch eingestanden, dass selbst ein neuer Stichtag zur Rückführung von irregulären Migranten nur dann eine Wirkung entfalten kann, wenn auf den griechischen Inseln rechtzeitig die technischen und personellen Ressourcen geschaffen wären, um nach umfassenden Prüfungen gleichwohl rasche Entscheidungen zu treffen. Der Weg zu einem „Flüchtlingspakt 2.0“ mit der Türkei ist in jedem Fall noch unabsehbar weit.

          Frankfurter Allgemeine Zeitung

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