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Brexit-Streit : Johnsons Eklat mit Ansage

Der britische Premierminister Boris Johnson Bild: AFP

Wieder entzündet sich der Konflikt zwischen London und Brüssel an Nordirland. Premierminister Boris Johnson erfüllt nun Versprechen, die dem Austrittsvertrag mit Europa widersprechen.

          6 Min.

          Die Reaktion der EU-Kommission war an Schärfe kaum zu überbieten. Wenn das britische Parlament die „Internal Market Bill“ annimmt, wäre das eine „extrem schwerwiegende Verletzung des Austrittsabkommens und internationalen Rechts“, sagte der Vizepräsident Maroš Šefčovič am Donnerstag in London. Er stellte der britischen Regierung, mit deren Vizepremier Michael Gove er sprach, eine Art Ultimatum: Sie müsse die entsprechenden Passagen spätestens bis Ende des Monats zurückziehen. Und dann? Das stand nicht in der Erklärung, die die Kommission nach dem Treffen veröffentlichte. Die EU könnte klagen, sie könnte auch die Gespräche über die künftigen Beziehungen zu London abbrechen.

          Jochen Buchsteiner

          Politischer Korrespondent in London.

          Thomas Gutschker

          Politischer Korrespondent für die Europäische Union, die Nato und die Benelux-Länder mit Sitz in Brüssel.

          Brüssel war nicht die einzige Hauptstadt, die den Druck auf Downing Street erhöhte. Nancy Pelosi, die Sprecherin des Repräsentantenhauses in Washington, hatte zuvor die Zukunft des angestrebten britisch-amerikanischen Freihandelsabkommens in Frage gestellt, sollte die Regierung in London das Brexit-Abkommen brechen. „Wenn das Vereinigte Königreich diesen internationalen Vertrag verletzt und der Brexit das Karfreitagsabkommen untergräbt, wird es absolut keine Chance geben, dass das Freihandelsabkommen durch den Kongress kommt“, teilte die demokratische Politikerin mit. Ähnlich, wenn auch nicht ganz so entschieden, hatte sich zuvor schon ein außenpolitischer Berater des demokratischen Präsidentschaftskandidaten Joe Biden geäußert. „Jede Regelung muss das Karfreitagsabkommen schützen und die Rückkehr einer harten Grenze (zwischen Nordirland und Irland) verhindern.“

          Der ungeliebte „Backstop“

          Die Regierung in London vertritt die Auffassung, dass das Gesetz zur Gestaltung des britischen Binnenmarkts besonders dem Schutz des Karfreitagsabkommens diene. Johnson sagte im Unterhaus, es sei seine oberste Priorität, den Friedensprozess in Nordirland zu sichern. Kritiker wenden allerdings ein, dass das Gesetz genau den entgegengesetzten Effekt habe. Wenn die im Brexit-Abkommen vereinbarten Warenkontrollen zwischen Nordirland und Großbritannien minimiert oder außer Kraft gesetzt würden, erzwinge dies schärfere Maßnahmen an der inneririschen Grenze, was den Friedensprozess belasten würde. Verkehrsminister Grant Shapps warf den Gegnern des Gesetzes am Donnerstag vor, „völlig falschzuliegen“ und eine „extreme Interpretation“ des Textes vorzunehmen. Ziel des Gesetzes sei es lediglich, dass Nordirland uneingeschränkten Zugang zum britischen Markt behalte. Es sei „unzumutbar, wäre eine souveräne Nation nicht in der Lage, in ihren eigenen Grenzen Handel zu treiben“.

          Nach dem Spitzengespräch am Donnerstag gab die Regierung keinen Hinweis darauf, dass sie einknicken würde. „Das Parlament ist nach inländischem Recht souverän und kann Gesetze verabschieden, die Vertragsverpflichtungen des Vereinigten Königreichs verletzen. Das Parlament würde nicht verfassungswidrig handeln, wenn es ein solches Gesetz verabschiedet“, hieß es in einer Mitteilung. Bislang steht das Kabinett geschlossen hinter dem Gesetzentwurf. Auf den Unterhausbänken der Konservativen Partei braut sich allerdings etwas zusammen. Zahlreiche Abgeordnete warnen vor den Konsequenzen für die Glaubwürdigkeit des Königreichs, sollte es offen einen internationalen Vertrag brechen. Dem wachsenden Chor der Kritiker schloss sich auch der frühere Premierminister John Major an. „Wenn wir unsere Reputation verlieren, Versprechen, die wir geben, auch einzuhalten, werden wir etwas Unschätzbares verloren haben, das womöglich nie zurückgewonnen werden kann“, teilte er mit. Erste Tory-Abgeordnete haben angekündigt, dem Gesetz nicht zuzustimmen. Wegen ihrer kommoden Mehrheit im Unterhaus könnte sich die Regierung allerdings einige Dutzend Abtrünnige leisten.

          Der Streit über das Austrittsabkommen war eskaliert, als der Nordirland-Minister Brandon Lewis am Dienstag im Unterhaus zugab, dass der Gesetzentwurf „internationales Recht auf sehr spezifische und begrenzte Weise bricht“. In Brüssel wurde das als offener Affront empfunden. Nicht wenige Diplomaten glauben, dass Johnson damit die Verhandlungen über die künftigen Beziehungen gezielt sabotieren wolle. Dieser Eindruck wurde noch dadurch verstärkt, dass der oberste Rechtsberater der britischen Regierung im Streit über den Gesetzentwurf zurücktrat. „Dann muss es um einen Grundsatzkonflikt gehen, in dem Johnson sein Machtwort gesprochen hat“, schlussfolgerte ein EU-Diplomat. In diesem Fall ergäbe es für die EU wenig Sinn, die Gespräche fortzusetzen. Um das zu klären, hatte Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen ihren zuständigen Stellvertreter nach London geschickt. Parallel dazu trafen sich die Chefunterhändler Michel Barnier und David Frost zum Abschluss der achten Verhandlungsrunde.

          Von britischer Seite hieß es diese Woche, man nehme bloß ein paar Anpassungen am Austrittsabkommen vor. Es gebe da einige lose Enden, weil es unter großem Zeitdruck verhandelt worden sei. Der Zeitdruck war tatsächlich groß, doch die Passagen, um die es jetzt geht, waren die entscheidenden. Der neue Premierminister Boris Johnson wollte den im Königreich verhassten „Backstop“ loswerden. Diese Auffanglösung sah vor, dass das gesamte Vereinigte Königreich notfalls in einer Zollunion mit der Europäischen Union verbleibt, um eine Grenze auf der irischen Insel zu vermeiden. Im Oktober wurde dann auf Johnsons Bestreben eine neue Lösung gefunden: Nordirland bleibt zu wesentlichen Teilen im EU-Binnenmarkt, ist aber auch Teil des britischen Zollgebiets. Das führt zu einigen komplizierten Bestimmungen, insbesondere für nordirische Unternehmen.

          „Ich werde sie anweisen, das Formular in die Tonne zu werfen“

          Drei Wochen nachdem Johnson das neue Protokoll zu Irland und Nordirland unterzeichnet hatte, traf sich der Premierminister mit Unternehmern in Belfast. Einer von ihnen fragte ihn, ob er am nächsten Morgen seinen Mitarbeitern sagen könne, dass sie keinerlei Zollformulare für Waren ausfüllen müssten, die auf die britische Insel gingen. „Können Sie“, antwortete Johnson. „Wenn irgendjemand so etwas von Ihnen verlangt, sagen Sie denen, dass sie den Premierminister anrufen sollen, und ich werde sie anweisen, das Formular in die Tonne zu werfen.“ Schon damals reagierte die Europäische Union alarmiert, aber es war Wahlkampf, und man vertraute auf die bindende Kraft des Abkommens. Freilich setzte Johnson seine Linie auch nach dessen Ratifizierung fort. Zuletzt äußerte er Mitte August bei einem Besuch in Belfast, es werde „keine Handelsschranke in der Irischen See geben, nur über meine Leiche“.

          Tatsächlich ist eine solche Schranke aber der Kern der von Johnson ausgehandelten Lösung. Damit nicht das Vereinigte Königreich als Ganzes in einer Zollunion mit der EU bleiben muss, war der Premierminister bereit, Nordirland ein Stück weit vom Königreich abzukoppeln. Waren, die von der britischen auf die irische Insel gebracht werden, müssen von Beginn nächsten Jahres an bei der Einfuhr gemäß den Sicherheits- und Hygienebestimmungen der EU kontrolliert und verzollt werden, wenn sie für die EU bestimmt sind. Die Zolleinnahmen darf London behalten. Umgekehrt müssen nordirische Firmen, die auf die britische Insel exportieren, ihre Waren zwar nicht verzollen, aber vorher anmelden. Sie müssen vor der Ausfuhr eine sogenannte „Exit Summary Declaration“ ausfüllen und damit erklären, dass die Güter den Sicherheitsbestimmungen der EU entsprechen; dies muss vom Zoll auch kontrolliert werden, mindestens in Stichproben. Der Zoll prüft, ob Waffen, Rauschgift oder Schmuggelware wie Zigaretten illegal transportiert werden. Für die nordirischen Unternehmer bedeutet das zusätzlichen Aufwand. Denn die meisten beliefern allein den britischen Markt und mussten sich bisher die elektronischen Meldesysteme nicht anschaffen.

          Genau da setzt die „Internal Market Bill“ an, die London am Mittwoch vorgelegt hat. Paragraph 41 regelt den „uneingeschränkten Zugang“ für nordirische Waren zum britischen Markt. Demnach dürfen keinerlei neue Kontrollen oder administrative Prozesse eingeführt werden. Nur ein Minister der Krone darf Änderungen vornehmen, die allein im Ermessen der Regierung liegen. Paragraph 42 verleiht diesem Minister ausdrücklich das Recht, „Ausfuhrerklärungen und andere Ausfuhrverfahren auszusetzen oder zu verändern“, die vom Nordirland-Protokoll vorgesehen sind. Damit erfüllt Johnson seine Versprechen in Belfast.

          Ein Abbruch der Gespräche stand zur Debatte

          Ein weiterer Punkt, in dem London vom Abkommen abweicht, betrifft staatliche Beihilfen. Von einer begrenzten Ausnahme für Landwirtschaft abgesehen, unterliegt Nordirland weiterhin den EU-Vorschriften für solche Beihilfen, die nur in Ausnahmefällen und auf Antrag gewährt werden dürfen. Brüssel will so verhindern, dass eine Dumpingzone entsteht, die den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälscht. Dagegen stellt der britische Gesetzentwurf es in Paragraph 43 ins Belieben der britischen Regierung, ob und wie sie sich daran hält. Außerdem wird das Königreich von jeder Bindung an europäisches Recht und europäische Rechtsprechung zu Beihilfen befreit. Auch internationales Recht wird dem Gesetz untergeordnet.

          Die Europäische Union wollte genau das verhindern. Michel Barnier hat nach jeder Verhandlungsrunde zu den künftigen Beziehungen hervorgehoben, dass die EU die Ausführung des Rückzugsabkommens genau verfolge und als Vertrauensbeweis für weitere Verhandlungen betrachte. Bevor der Franzose am Dienstag zur achten Verhandlungsrunde nach London aufbrach, erörterte er mit mehreren Gesprächspartnern die Option, die Verhandlungen sofort abzubrechen. Allerdings warnten auch Stimmen in der Kommission davor. Sie wollten verhindern, dass Johnson Brüssel den Schwarzen Peter zuschiebt. Offenbar war das Ultimatum an London dann die salomonische Lösung. Aber natürlich nur auf Zeit: Die EU kann über einen Vertragsbruch, den sie als so gravierend einstuft, nicht einfach hinweggehen.

          Natürlich kann sie sich auch juristisch wehren. Gemäß einer ersten juristischen Einschätzung für die Mitgliedstaaten hat London mit der Vorlage des Entwurfs gegen die Pflicht des Austrittsvertrags verstoßen, stets nach Treu und Glauben zu handeln. Daher könne die Kommission schon vor Annahme des Gesetzentwurfes ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten und vor dem Europäischen Gerichtshof klagen. Der könnte wiederum Strafzahlungen verhängen. Alternativ könnte die EU nach dem Ende der Übergangsfrist, die am 31. Dezember vorüber ist, das im Austrittsvertrag vorgesehene Streitschlichtungsverfahren einleiten. Auch das könnte zu „finanziellen Sanktionen“ führen. Sollte London nicht zahlen, wäre Brüssel ebenfalls nicht mehr an den Austrittsvertrag gebunden.

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