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EU-Gipfel in Salzburg : Gut, dass wir miteinander geredet haben

Bild: AFP

Beim informellen Gipfeltreffen der EU bleibt vieles im Vagen. In der Debatte über die Migrationspolitik hat sich die Atmosphäre immerhin entspannt – auch ohne echte Fortschritte.

          Informelle EU-Gipfeltreffen haben den Vorzug, dass die Teilnehmer nicht unter Entscheidungszwang stehen. So war es auch bei der Tagung der 28 EU-Staats- und Regierungschefs in Salzburg. EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker konnte daher am Donnerstag gelassen feststellen: „Das war ein nützlicher, auch positiver informeller Gipfel.“ Konkrete Beschlüsse gab es naturgemäß keine, dafür aber viele hehre Absichten – zur Bewältigung der Migrationskrise, aber auch zum baldigen Abschluss der Brexit-Verhandlungen. Zu beiden Fragenkomplexen erscheinen rasche Erfolge freilich noch keineswegs gesichert.

          Hendrik Kafsack

          Wirtschaftskorrespondent in Brüssel.

          Michael Stabenow

          Politischer Korrespondent für die Europäische Union, die Nato und die Beneluxländer.

          Auch Luxemburgs Ministerpräsident Xavier Bettel hat in Salzburg gewürdigt, dass sich die Debatte zur Flüchtlingspolitik entspannt habe. „Wir hatten eine viel bessere Atmosphäre als in letzten Wochen und Monaten“, sagte Bettel. Er warnte abermals, die Debatte auf Abschottung und Zurückweisung von Flüchtlingen zu konzentrieren oder nur über den Preis der Migrationspolitik zu reden. „Wir sprechen über Menschen, nicht Waren oder Teppiche“, sagte Bettel.

          Über eines konnte die gute Stimmung in Salzburg nicht hinwegtäuschen: Die Positionen liegen in der Migrationspolitik noch weit auseinander. Vorrang soll nun neben der Konzentration auf den Schutz der Außengrenzen eine engere Zusammenarbeit mit den Staaten der Arabischen Liga haben. EU-Ratspräsident Donald Tusk schlug einen gemeinsamen Gipfel im kommenden Februar vor. Er will die Idee am Sonntag bei einem Treffen mit dem ägyptischen Staatschef Abd al Fattah al Sisi in New York besprechen. Ägypten soll bei der engeren Zusammenarbeit mit den arabischen Staaten eine Art Brücken- und Vorbildfunktion einnehmen. Aus dem Land kommen seit 2016 kaum noch Flüchtlinge nach Europa.

          Im Gegenzug profitiert Kairo von wirtschaftlichen Hilfen der EU. „Ägypten setzt nicht auf Flüchtlingszentren, ist aber sehr effizient im Kampf gegen illegale Migration“, sagte der österreichische Bundeskanzler Sebastian Kurz; er erinnerte daran, dass in den vergangenen beiden Jahren kein Flüchtlingsschiff das Land verlassen habe. Anders als mit der Türkei hat es mit Ägypten nie ein direktes Abkommen zur Eindämmung der Migration gegeben. Bundeskanzlerin Angela Merkel gab jedoch zu bedenken, dass es mit nordafrikanischen Ländern, also auch Ägypten, Absprachen bedürfe, „die ähnlich geordnet sind wie das EU-Türkei abkommen“.

          Unklarheit über „Ausschiffungsplattformen“

          Geht es nach Tusk und Kurz, soll dieses reichlich vage Modell letztlich auf andere arabische Staaten übertragen werden. „Wir reden über eine enge wirtschaftliche Kooperation, in deren Umfeld dann auch das Wort Migration eine Rolle spielen soll“, erläuterte ein EU-Diplomat in Salzburg. Die Einrichtung von „regionalen Ausschiffungsplattformen“, wie auf dem Gipfeltreffen im Juni beschlossen, spielt offenbar dabei nur eine untergeordnete Rolle. Die Diskussion über die „Ausschiffungsplattformen“ in Drittländern, in die im Mittelmeer aufgegriffene Migranten gebracht werden sollen, ist seither nicht vorangekommen.

          Das liegt nicht zuletzt daran, dass sich bisher kein nordafrikanischer Staat zur Einrichtung solcher Auffangzentren bereiterklärt hat. Auch für Ägypten dürften sie auf eigenem Gebiet politisch kaum durchzusetzen sein. Das erwartet letztlich aber auch niemand von dem Land. Flüchtlinge ließen sich ja auch auf anderem Wege zurückbringen, hieß es in Salzburg. Tatsächlich wurde am Rande des Treffens einmal mehr klar, dass auch unter den EU-Partnern weiter unklar ist, was unter „Ausschiffungsplattformen“ konkret zu verstehen ist.

          Keine Einigung zeichnete sich in Salzburg zu der von der EU-Kommission vorgeschlagenen Aufwertung der EU-Grenzschutzagentur Frontex ab. Kommissionspräsident Juncker sagte zwar, er erwarte eine Einigung bis Jahresende. Offenbar haben sich aber zehn Mitgliedstaaten gegen die geplante Ausweitung des Frontex-Mandats ausgesprochen. Demnach könnte der europäische Grenz- und Küstenschutz auch gegen den Willen der Mitgliedstaaten tätig werden. Der ungarische Ministerpräsident Viktor Orbán lehnte die Juncker-Vorschläge kategorisch ab. Er sehe keinen Grund für Frontex, die ungarische Grenze zu schützen, sagte er. Die Grenzschutzagentur sei eine „nette Idee“; Frontex sei schon bisher nie in der Lage gewesen, nur einen einzigen Meter der EU-Grenze zu schützen. Ungarn hingegen schütze seine Grenzen erfolgreich über Hunderte von Kilometern.

          Für Zwist sorgt auch die geplante Aufstockung auf 10.000 Grenzschützer bis 2020. Es sei unklar, wie sich die für 2019 und 2020 vorgesehenen Zusatzkosten von 1,3 Milliarden Euro finanzieren ließen und ob die Staaten ausreichend Grenzschützer abordnen könnten, hieß es in Salzburg. Auch im Dauerstreit um die Reform des EU-Asylregelwerks und die Verteilung von Flüchtlingen in Europa gab es in Salzburg erwartungsgemäß keinen Durchbruch. Wie Kurz berichtete, habe diese kontrovers diskutierte Frage nicht im Mittelpunkt der Gespräche über die Migration gestanden. In jedem Fall blieb der dazu befürchtete Krach in Salzburg aus. Selbst der italienische Regierungschef Giuseppe Conte schlug, anders als der um schroffe Worte nicht verlegene Innenminister Matteo Salvini noch vor wenigen Tagen in Wien und Rom, durchaus versöhnliche Töne an.

          Conte mahnte zwar abermals eine europäische Neuregelung zur Aufnahme von Flüchtlingen und einen verbindlichen Mechanismus zur ihrer Verteilung auf die EU-Partnerländer an. „Es ist klar, dass wir so einen Mechanismus nicht als europäisch bezeichnen können, wenn sich nur einige Länder daran beteiligen“, sagte Conte. Auch der italienische Regierungschef berichtete aber, dass im Kreis der EU-Partner über einen Verteilungsmechanismus gesprochen worden sei, an dem sich nicht alle Mitgliedstaaten beteiligen müssten. Conte stellte dies als Option dar, sollte es keine andere Lösung geben. Es müsse aber in jedem Falle eine „weitreichende Beteiligung an dem Mechanismus“ geben, sagte Conte.

          Nicht nur in Rom, auch in Berlin und anderen EU-Hauptstädten scheint sich die Erkenntnis durchgesetzt zu haben, dass sich eine verbindliche Regelung zur Verteilung von Flüchtlingen auf alle Länder, wie dies im Herbst 2015 die EU-Innenminister beschlossen haben, politisch nicht durchsetzen lässt. Zu unerbittlich ist der Widerstand von Ländern wie Ungarn und Polen. Schon seit längerem gibt es Überlegungen zu einem im EU-Jargon als „flexible Solidarität“ bezeichneten Ausweg. Demnach sollen sich die widerspenstigen Partner von der Verpflichtung zur Aufnahme von Flüchtlingen regelrecht freikaufen und stattdessen entsprechend mehr Beiträge zum verbesserten Schutz der EU-Außengrenzen leisten können. Erstmals war ein solcher Ausweg im Streit um die Flüchtlingsverteilung Mitte September 2016 auf dem informellen EU-Gipfel in Bratislava erörtert worden. Nicht nur in Berlin, Athen oder Rom war er damals auf Ablehnung gestoßen.

          Zwei Jahre später stößt dort die Vorstellung, dass sich Länder von der Verpflichtung zur Aufnahme von Flüchtlingen regelrecht „freikaufen“ könnten, zwar nach wie vor auf wenig Begeisterung. Andererseits kursierten in Salzburg durchaus Überlegungen zu einer Lösung, bei der nicht alle, aber eine deutliche Mehrheit von Staaten an einem Mechanismus zur Verteilung von Flüchtlingen mitwirken könnten. Die Rede ist von rund 20 EU-Staaten.

          So mühsam nach wie vor eine Verständigung über die Reform des EU-Asylregelwerks erscheint, so sehr scheint die Europawahl im Mai 2019 ihre Schatten vorauszuwerfen. Eine EU, die den Eindruck erwecke, das Flüchtlingsproblem nicht in den Griff zu bekommen, könnte letztlich nur Wasser auf die Mühlen populistischer Europa-Kritiker sein, ist zu hören. Auch EU-Ratspräsident Donald Tusk hatte in Salzburg dazu gemahnt, sich im Flüchtlingsstreit nicht länger in gegenseitigen Schuldzuweisungen zu ergehen. Es komme, bei allen Schwierigkeiten, nun darauf an, weitere Fortschritte beim Schutz der Außengrenzen und dem Kampf gegen die irreguläre Migration zu erreichen. Und es dürfe – bei allem Streit – nicht darüber hinwegtäuschen, was die EU-Migrationspolitik angesichts einer gegenüber 2015 um 92 Prozent auf unter 100.000 in diesem Jahr reduzierten Anzahl von Flüchtlingen letztlich sei: „eine Erfolgsstory“.

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