https://www.faz.net/-gpf-8ylm6

#80Prozent : Wie entsteht ein Gesetz?

Im Maschinenraum der Gesetzgebung: Blick in den Umweltausschuss im Paul-Löbe-Haus des Bundestags Bild: dpa

Wer einem Abgeordneten sein Vertrauen schenkt, tut das, weil er annimmt, dass er gute Gesetze macht. Aber wie entstehen die Gesetze eigentlich? Wo, wer, wann, warum – in unserem Lexikon für Erstwähler. Teil acht

          7 Min.

          Gesetze zu beschließen, ist die Königsdisziplin der Politik. Darin manifestiert sich ihre Verantwortung, ihre Gestaltungsmacht und der Anspruch des Staates, eine Demokratie und ein Rechtsstaat zu sein. Wer einen bestimmten Abgeordneten wählt, tut das, weil er glaubt, dass dieser Abgeordnete dazu beiträgt, dass gute Gesetze entstehen (oder schlechte Gesetze rückgängig gemacht werden). Darin äußert sich wiederum die Souveränität des Volkes. Eines der bekanntesten Werke der Aufklärung, das darauf eingeht, stammt vom französischen Philosophen Montesquieu und heißt nicht umsonst: „Vom Geist der Gesetze“.  

          Jasper von Altenbockum

          Verantwortlicher Redakteur für Innenpolitik.

          Aber wie entstehen Gesetze in Deutschland?

          Die erste Überraschung: In erster Linie machen die Bundesländer die Gesetze. So steht es jedenfalls im Grundgesetz: „Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht“, heißt es in Artikel 70. Denn die Bundesrepublik ist, wie der Name schon sagt, ein Bundesstaat, zu dem sich die Länder zusammengeschlossen haben. So weit die Theorie. In der Praxis ist aber entscheidend, dass die Verfassung dem Bund in einer langen Liste von Gegenständen (Artikel 73) die „ausschließliche Gesetzgebung“ zuteilt – von der Landesverteidigung über die Währung bis zur Kernkraft. Die Länder können in diesem Bereich nur Gesetze erlassen, wenn sie durch ein Bundesgesetz dazu ausdrücklich die Erlaubnis bekommen.

          Eine zweite Liste ist noch länger und legt die Gegenstände der „konkurrierenden“ Gesetzgebung fest. Damit ist gemeint, dass die Länder hier nur Gesetze beschließen dürfen, wenn der Bund von seiner Zuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat, wenn er also untätig geblieben ist. Wird der Bund aktiv, dürfen die Länder in wenigen Fällen – zum Beispiel im Naturschutz oder zur Hochschulzulassung – davon abweichende Gesetze beschließen. Grundsätzlich aber gilt: Bundesrecht bricht Landesrecht – aber nur, wenn der Bund seine Kompetenzen nicht überschreitet.

          Erstwählerlexikon

          Warum lohnt es sich immer, zur Wahl zu gehen? Was machen Abgeordnete eigentlich den ganzen Tag? Und was ist der Unterschied zwischen Erst- und Zweitstimme? FAZ.NET erklärt, was man wissen muss.

          Es ist also nicht das Volk, das Gesetze direkt vorschlagen oder beschließen kann. Zwar heißt es in Artikel 20 des Grundgesetzes: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ Mit „Abstimmungen“ ist aber auf Bundesebene nur eine gemeint: eine Volksabstimmung über die Neugliederung der Länder. Die Möglichkeit von Volksentscheiden sind hingegen in etlichen Landesverfassungen in den vergangenen Jahren ausgeweitet worden. Am Primat der Parlamente hat das aber nichts geändert.

          Die zweite Überraschung: Gesetze müssen zwar vom Bundestag und vom Bundesrat beraten und beschlossen werden, aber die meisten von ihnen entstehen woanders, in den Ministerien, also in der Exekutive. Warum? Weil dort der Sachverstand gebündelt ist und der Überblick über die jeweilige Rechtsmaterie am besten gewährleistet wird. Wird damit das Parlament umgangen oder entmachtet? Nein. Erstens gibt es enge Kontakte zwischen den Fraktionen und den Ministerien. Zweitens werden die Vorlagen, die das Parlament erreichen, im parlamentarischen Verfahren meist noch verändert.

          Aber was ist mit der Gewaltenteilung? Werden legislative und exekutive Gewalt durch dieses Vorgehen noch sauber getrennt? Der Einwand ist berechtigt. Aber es ist dennoch nicht richtig, von einer Aushebelung der Gewaltenteilung zu sprechen. Das Parlament, also die Legislative, verliert schließlich nicht die Kontrolle und seine Unabhängigkeit. Es gilt das „Struck'sche Gesetz“, benannt nach dem ehemaligen SPD-Fraktionsvorsitzenden Peter Struck: „Kein Gesetz kommt aus dem Parlament so heraus, wie es eingebracht worden ist.“

          Allerdings zeigt dieser Weg, dass der Opposition Grenzen gesetzt sind. Sie kann auf die Mittel der Ministerialbürokratie nicht zurückgreifen und allenfalls die Kapazitäten der Ministerien der Länder nutzen, in denen sie die Regierung stellt. Da auch der Bundesrat außerdem Bundesgesetze einbringen kann, bieten sich so auf Umwegen auch für die Opposition Gelegenheiten, die Gesetzgebung zu beeinflussen. Ansonsten gilt für sie aber die Regel: hoher Aufwand, wenig Ertrag. Denn sie muss in der Regel ihre Gesetzentwürfe allein von der Parlamentsfraktion erstellen lassen, die dann wenig bis keine Aussichten haben, im Plenum eine Mehrheit zu finden. Daher der Satz des ehemaligen SPD-Fraktionsvorsitzenden Franz Müntefering: „Opposition ist Mist.“

          Lobbyismus - Fluch oder Segen?

          Die Entstehung eines Gesetzes beginnt aber nicht erst in den Institutionen. Bis ein Ministerialbeamter einen „Referentenentwurf“ vorlegt, also den Rohentwurf eines Gesetzes, vergehen manchmal Jahre. Vielleicht steht ein Parteigremium am Anfang, die Idee eines Politikers oder einer Bürgerinitiative, der Vorschlag einer „Lobbygruppe“ oder, vornehmer, einer Nichtregierungsorganisation. Meist landen solche Gedanken oder Forderungen im Koalitionsvertrag und werden Stück für Stück abgearbeitet. Es kann aber auch ganz schnell gehen: In Zeiten der Krise dauert es im Maschinenraum der Gesetzgebung nur Wochen, bis das fertige Produkt im Gesetzesblatt erscheint.

          Stellen Sie uns Ihre Fragen!
          Stellen Sie uns Ihre Fragen!

          Mit der Initiative „80 Prozent für Deutschland“ ruft die F.A.Z. Erstwähler auf, ihre Stimme bei der Bundestagswahl abzugeben. Stellen Sie uns Ihre Fragen zur Wahl, egal wie vermeintlich peinlich sie erscheinen – F.A.Z.-Redakteure recherchieren und antworten fundiert. Schr

          Initiative-80-Prozent@faz.de

          Die dritte Überraschung: Interessengruppen arbeiten am Gesetz schon mit, bevor der Entwurf im Bundestag und in der Öffentlichkeit debattiert wird. Macht sich ein Ministerium an die Arbeit, sind in aller Regel Juristen am Werk, die zwar klaren Rechtsverstand und Erfahrung mitbringen, sich aber über Sinn, Zweck, Inhalt und Ziele des Gesetzes klar werden müssen. Dazu stehen sie mit anderen Beamten und mit Abgeordneten in Kontakt, aber auch mit Verbänden. Ist das schädlich? Nein, wenn es nicht einseitig ist und verhindert, dass sich das Gesetz später einmal als Fremdkörper in einem Alltag erweist, der ganz anders funktioniert, als es sich der Gesetzgeber am Schreibtisch ausmalt. Dazu braucht er Informationen.

          Ärgerlich ist es aber doch, jedenfalls aus Sicht der Öffentlichkeit. Verbände nutzen natürlich jede Gelegenheit, um ihre Vorstellungen möglichst eins zu eins im Gesetzestext durchzusetzen. Oder um die Vorstellungen konkurrierender Verbände hartnäckig zu verhindern. Das ist legitim, fördert aber nicht unbedingt nur den Sachverstand, schon gar nicht die Transparenz.

          Die Verbände werden nämlich von den federführenden Ministerien schon zu Stellungnahmen aufgefordert, bevor der Text überhaupt dem Bundeskabinett bekannt ist, also im Stadium des Referentenentwurfs. Gefällt einzelnen Verbänden dieser Referentenentwurf nicht, können sie die Öffentlichkeit bequem in ihrem Sinne steuern, indem sie den Entwurf an die ihnen gewogenen Medien „durchstechen“ und dadurch ihre Interpretation unters Volk bringen – ohne dass der große Zusammenhang bekannt wäre. Die Medien sind stolz darauf, weil sie oft exklusiv berichten und sich als „investigativ“ darstellen können. Aber eigentlich machen sie sich dadurch zum Werkzeug der Meinungsbildung ohne Transparenz.

          In wenigen Ausnahmefällen haben die Ministerien darauf reagiert: Sie veröffentlichten schon den Referentenentwurf eines Gesetzes. Normalerweise wird daraus aber erst einmal eine Vorlage der Bundesregierung, die im Umlaufverfahren den Ministerien vorgelegt und anschließend, wenn es keine Einwände gibt, vom Bundeskabinett gebilligt wird.

          Erste, Zweite und Dritte Lesung

          Die vierte Überraschung: Nicht der Bundestag ist der erste Adressat eines Gesetzentwurfs, der vom Kabinett gebilligt wurde, sondern der Bundesrat. Erst mit dessen (mehrheitlich beschlossener) Stellungnahme geht der Entwurf in den Bundestag. Dort folgen im Plenum drei Debatten („Lesungen“): die Erste Lesung dient in der Regel dazu, den Entwurf vorzustellen und an die Ausschüsse zu verweisen – an die ständigen Fachausschüsse (Innen, Außen, Finanzen, Soziales, Umwelt, etc.) des Bundestags, in denen die Abgeordneten sitzen, die auf das jeweilige Gebiet spezialisiert sind. Es ist deshalb unfair, Abgeordneten vorzuwerfen, sie wüssten ja gar nicht, was sie beschließen. Nicht jeder Abgeordneter kann über jedes komplizierte Feld Bescheid wissen, auf dem ein Gesetz entsteht. Dazu vertrauen sie den fachkundigen „Berichterstattern“ ihrer Fraktion, die ein Gesetz in den Ausschüssen betreuen und, wie der Name schon sagt, darüber berichten – und der Fraktion die Unterstützung oder Ablehnung empfehlen.

          Die Arbeit im Ausschuss ist getan, wenn Sachverständige angehört wurden und eine Stellungnahme abgegeben wurde. Dann folgt die Zweite Lesung. Die Anhörung der Sachverständigen – meist von Verbänden oder Wissenschaftlern – hört sich spannend an, weil es sich um öffentliche Veranstaltungen handelt. In der Praxis, da die Sachverständigen von den Fraktionen bestellt werden, spiegeln deren Gutachten aber die jeweiligen politischen Erwartungen an das Gesetz; die einen sind dafür, die anderen dagegen. Dennoch: Die Anhörungen erfüllen denselben Zweck wie die Stellungnahmen noch im Status des Referentenentwurfs; sie können Fehler und  unerwünschte Nebenwirkungen korrigieren und letzte Ratschläge zur Verbesserung geben.      

          Selten schließen sich an die Zweite Lesung abermals Beratungen in den Ausschüssen an. Vielmehr folgt auf die Zweite sogleich die Dritte Lesung - die Abstimmung über das Gesetz. Die eigentlichen Debatten über ein Gesetz finden also in den Ausschüssen und in den Fraktionssitzungen statt. Es ist deshalb irreführend, wenn dem Parlament vorgeworfen wird, die Plenumsdebatten seien so langweilig und nur schwach besetzt. Solche Vorwürfe leben von der Vorstellung, Gesetze würden quasi als Produkt einer intensiven Debattenkultur im Plenum entstehen, in denen sich das bessere Argument im Diskurs der Meinungen durchsetze. Das geht am parlamentarischen Alltag völlig vorbei, der im Falle des Bundestags der Alltag eines „Arbeitsparlaments“ ist.  

          Hat der Bundestag zugestimmt, muss auch der Bundesrat das Gesetz noch billigen. Tut er das nicht, gibt es die Möglichkeit, dass Abgeordnete des Bundestags und Vertreter der Länder im „Vermittlungsausschuss“ einen Kompromiss ausarbeiten. Misslingt auch das, gibt es zwei Möglichkeiten: Handelt es sich um ein „Zustimmungsgesetz“, also ein Gesetz, dem der Bundesrat zustimmen muss, ist das Gesetz gescheitert. Handelt es sich um ein „Einspruchsgesetz“, also ein Gesetz, gegen das der Bundesrat Einspruch erheben kann, dem er aber nicht zustimmen muss, kann der Bundestag das Gesetz auch ohne Billigung des Bundesrats verabschieden. Welches Gesetz zu welchem Typ gehört, legt das Grundgesetz fest: „Zustimmungsgesetze“ sind Gesetze, welche die Verfassung ändern, die Finanzen der Länder und Kommunen berühren, den Ländern Leistungspflichten auferlegen oder Verwaltungsvorschriften für die Länder erlassen.

          Die letzte Instanz: der Bundespräsident

          Der Bundespräsident ist die letzte Instanz der Gesetzgebung: Er muss das Gesetz – nach der Unterzeichnung durch den Bundeskanzler und die Fachminister – ausfertigen. Umstritten ist, wie die Formulierung im Grundgesetz zu verstehen ist, dass es sich dabei um „nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustanden gekommene Gesetze“ handeln müsse. Hat der Bundespräsident also ein Prüfungsrecht? Soll er den Inhalt prüfen oder nur die Form? Es ist nur acht Mal vorgekommen, dass der Bundespräsident sich weigerte, ein Gesetz zu unterzeichnen.

          Die letzte Überraschung: Wer zum ersten Mal ein Gesetz liest, ist womöglich enttäuscht. Es handelt sich nicht immer um einen übersichtlichen Text mit Artikeln, Paragraphen und Sätzen. Viele Gesetze ändern oder ergänzen alte Gesetze – das neue bezieht sich dann ständig auf das alte Gesetz, ohne aber eine Übersicht zu bieten. Bei „Artikelgesetzen“ ist es noch schlimmer - sie beziehen sich auf ein ganzes Bündel von Gesetzen, die geändert werden müssen.

          Juristen stören sich daran nicht, wohl aber der „normale“ Leser. Der kann sich dafür über die Gesetzesbegründungen und Erläuterungen freuen, die jedes Gesetz als  Drucksache im Bundestag ergänzt. Daraus geht ganz nebenbei auch hervor, woher Bundeskanzlerin Angela Merkel das Wort „alternativlos“ haben könnte. Jedes Gesetz muss dazu Stellung nehmen, ob es eine „Alternative“ gibt. Meist steht dann da: „keine“.

          Weitere Themen

          Obdachlose werden gegen Corona geimpft Video-Seite öffnen

          Vereinigte Staaten : Obdachlose werden gegen Corona geimpft

          Im Bundesstaat Connecticut werden Obdachlose in einer Anlaufstelle gegen das Coronavirus geimpft. Die Leiterin der Einrichtung zeigt sich überwältigt, dass ihren Klienten diese Aufmerksamkeit widerfährt.

          Topmeldungen

          Fertigungsstrecke von Geely in der chinesischen 6-Millionen-Einwohner-Metropole Ningbo.

          Autos aus Fernost : Chinas Einheitsfront gegen VW und Tesla

          Wie von Peking gewünscht, knüpft Milliardär Li Shufu ein Netzwerk mit chinesischen Technologiegiganten, um das Auto der Zukunft zu bauen. Auch Daimler darf helfen beim Projekt Welteroberung.
          Demonstranten auf dem Puschkin-Platz in Moskau am Samstag

          Demonstrationen für Nawalnyj : „Putin ist ein Dieb!“

          Zehntausende Menschen protestieren am Samstag gegen den russischen Staatspräsidenten und für die Freilassung Alexej Nawalnyjs. Die Staatsmacht geht hart gegen die friedlichen Demonstranten vor.
          Die Maske als Modeaccessoire

          Maßnahmen gegen Corona : Das Problem mit dem Lockdown

          In Museen, Friseursalons oder Fußballstadien steckt sich kaum jemand mit Corona an. Trotzdem bleibt alles zu. Was haben die Ministerpräsidenten gegen gezielte Maßnahmen?

          Newsletter

          Immer auf dem Laufenden Sie haben Post! Abonnieren Sie unsere FAZ.NET-Newsletter und wir liefern die wichtigsten Nachrichten direkt in Ihre Mailbox. Es ist ein Fehler aufgetreten. Bitte versuchen Sie es erneut.
          Vielen Dank für Ihr Interesse an den F.A.Z.-Newslettern. Sie erhalten in wenigen Minuten eine E-Mail, um Ihre Newsletterbestellung zu bestätigen.