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#80Prozent : Wie entsteht ein Gesetz?

Aber was ist mit der Gewaltenteilung? Werden legislative und exekutive Gewalt durch dieses Vorgehen noch sauber getrennt? Der Einwand ist berechtigt. Aber es ist dennoch nicht richtig, von einer Aushebelung der Gewaltenteilung zu sprechen. Das Parlament, also die Legislative, verliert schließlich nicht die Kontrolle und seine Unabhängigkeit. Es gilt das „Struck'sche Gesetz“, benannt nach dem ehemaligen SPD-Fraktionsvorsitzenden Peter Struck: „Kein Gesetz kommt aus dem Parlament so heraus, wie es eingebracht worden ist.“

Allerdings zeigt dieser Weg, dass der Opposition Grenzen gesetzt sind. Sie kann auf die Mittel der Ministerialbürokratie nicht zurückgreifen und allenfalls die Kapazitäten der Ministerien der Länder nutzen, in denen sie die Regierung stellt. Da auch der Bundesrat außerdem Bundesgesetze einbringen kann, bieten sich so auf Umwegen auch für die Opposition Gelegenheiten, die Gesetzgebung zu beeinflussen. Ansonsten gilt für sie aber die Regel: hoher Aufwand, wenig Ertrag. Denn sie muss in der Regel ihre Gesetzentwürfe allein von der Parlamentsfraktion erstellen lassen, die dann wenig bis keine Aussichten haben, im Plenum eine Mehrheit zu finden. Daher der Satz des ehemaligen SPD-Fraktionsvorsitzenden Franz Müntefering: „Opposition ist Mist.“

Lobbyismus - Fluch oder Segen?

Die Entstehung eines Gesetzes beginnt aber nicht erst in den Institutionen. Bis ein Ministerialbeamter einen „Referentenentwurf“ vorlegt, also den Rohentwurf eines Gesetzes, vergehen manchmal Jahre. Vielleicht steht ein Parteigremium am Anfang, die Idee eines Politikers oder einer Bürgerinitiative, der Vorschlag einer „Lobbygruppe“ oder, vornehmer, einer Nichtregierungsorganisation. Meist landen solche Gedanken oder Forderungen im Koalitionsvertrag und werden Stück für Stück abgearbeitet. Es kann aber auch ganz schnell gehen: In Zeiten der Krise dauert es im Maschinenraum der Gesetzgebung nur Wochen, bis das fertige Produkt im Gesetzesblatt erscheint.

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Die dritte Überraschung: Interessengruppen arbeiten am Gesetz schon mit, bevor der Entwurf im Bundestag und in der Öffentlichkeit debattiert wird. Macht sich ein Ministerium an die Arbeit, sind in aller Regel Juristen am Werk, die zwar klaren Rechtsverstand und Erfahrung mitbringen, sich aber über Sinn, Zweck, Inhalt und Ziele des Gesetzes klar werden müssen. Dazu stehen sie mit anderen Beamten und mit Abgeordneten in Kontakt, aber auch mit Verbänden. Ist das schädlich? Nein, wenn es nicht einseitig ist und verhindert, dass sich das Gesetz später einmal als Fremdkörper in einem Alltag erweist, der ganz anders funktioniert, als es sich der Gesetzgeber am Schreibtisch ausmalt. Dazu braucht er Informationen.

Ärgerlich ist es aber doch, jedenfalls aus Sicht der Öffentlichkeit. Verbände nutzen natürlich jede Gelegenheit, um ihre Vorstellungen möglichst eins zu eins im Gesetzestext durchzusetzen. Oder um die Vorstellungen konkurrierender Verbände hartnäckig zu verhindern. Das ist legitim, fördert aber nicht unbedingt nur den Sachverstand, schon gar nicht die Transparenz.

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