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PEPP-Programm der EZB : Grenzen für den Kauf von Staatsanleihen fallen

EZB-Präsidentin Lagarde Bild: dpa

Im Kampf gegen die Corona-Krise kann die Europäische Zentralbank noch mehr Anleihen kaufen. Können Staaten sich jetzt zügellos finanzieren? Wir haben Top-Ökonomen gefragt.

          3 Min.

          Die Europäische Zentralbank (EZB) will in ihrem neuen 750 Milliarden Euro schweren Hilfsprogramm zur Corona-Krise Anleihen ohne einige der bislang vorgeschriebenen Grenzen kaufen. Das geht aus einem Dokument über die rechtliche Umsetzung des „PEPP“ (Pandemic Emergency Purchase Programme) hervor. Insbesondere soll es künftig möglich sein, dass die Notenbank insgesamt auch mehr als ein Drittel der Staatsanleihen eines Eurolandes aufkauft. Zudem sollen nun auch Schuldverschreibungen mit einer kurzen Laufzeit von 70 Tagen gekauft werden können, bislang lag die Untergrenze bei einem Jahr.

          Christian Siedenbiedel

          Redakteur in der Wirtschaft.

          Die Ankündigung sorgte für Diskussionen unter Fachleuten auf dem Kurznachrichtendienst Twitter. Was einige Notenbank-Fachleute wie Frederik Ducrozet vom Schweizer Bankhaus Pictet als „Sahnetüpfelchen“ des Hilfsprogramms der EZB bezeichnen, sehen andere als juristisch heikel an. Schließlich hatte der Europäische Gerichtshof Ende 2018 in seinem Urteil zu den EZB-Anleihekäufen ausdrücklich auf die Kaufobergrenzen als rechtfertigendes Kriterium hingewiesen. Und in Deutschland wird dazu ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts für den 5. Mai erwartet.

          An den Anleihemärkten sorgte die Nachricht am Donnerstag für etwas Entspannung. Die Renditen italienischer Staatsanleihen mit zehn Jahren Laufzeit sanken zeitweise um 7 Basispunkte auf 1,49 Prozent, die kürzeren Laufzeiten sogar noch stärker. Spekuliert wurde an den Anleihemärkten, dass die Notenbank jetzt von besonders von Corona betroffenen Ländern größere Mengen von Anleihen kaufen könnte als bislang zulässig.

          Frage der Verhältnismäßigkeit

          Volker Wieland, Mitglied im Sachverständigenrat der Wirtschaftsweisen, ordnet das neuen EZB-Programm „irgendwo zwischen“ zwei der Vorgängerprogramme ein. Für das 2012 aufgelegte und nie genutzte Programm OMT („Outright Monetary Transactions“) sei eine juristische Überprüfung durch den Europäischen Gerichtshof und das Bundesverfassungsgericht erfolgt. „Dieses Programm ist als Instrument für eine gezielte, massive Abwehr eines Zinsprämienanstiegs bei einzelnen Mitgliedstaaten verfügbar.“ Es könne aber nur eingesetzt werden, wenn zuvor für ein Land ein Programm des europäischen Rettungsschirms ESM („European Stability Mechanism“) mit seinen Bedingungen und Auflagen vorliege. „Deshalb sollten die Mitgliedsstaaten jetzt ab einer gewissen Verschuldungshöhe eine ESM-Kreditlinie beantragen“, meint Wieland.

          Die Konditionen könnten im Rahmen der zusätzlichen Verschuldung durch den Corona-Schock leichter gefasst werden, als man das aus der Eurokrise kenne. Das spätere Anleihekaufprogramm „PSPP“ („Public Sector Purchase Programme“), mit dem die EZB tatsächlich Anleihen kaufte, sei zwar vom Europäischen Gerichtshof überprüft worden – aber nicht abschließend vom Bundesverfassungsgericht. Dessen Urteil aber sei zumindest für die Bundesbank und die Bundesregierung entscheidend: „Da dürfte es primär um die Frage der Verhältnismäßigkeit gehen – und eben um die Bedeutung der Kaufobergrenzen.“ Das neue Programm PEPP werde vermutlich nach der Krise Gegenstand einer solchen rechtlichen Überprüfung, meint der Wirtschaftssachverständige: „Es liegt irgendwo zwischen PSPP und OMT.“

          Wielands Kollegen von der juristischen Fakultät äußerten sich dagegen nicht einheitlich. Der Frankfurter Notenbankrechtler Helmut Siekmann, der Anleihekäufen eher kritisch gegenübersteht, meint, die Bedeutung der Kaufobergrenzen sei in der Vergangenheit von manchen ohnehin überschätzt worden. Die von der EZB in den Gerichtsverfahren angeführten Restriktionen wie die Kaufobergrenzen seien aus juristischer Sicht ohnehin eher wie „Absichtserklärungen“ zu verstehen und erzeugten fast keine juristische Bindung.

          Das werde auch jetzt wieder deutlich, wenn laut EZB-Präsidentin Christine Lagarde das alles flexibler gehandhabt werden solle. „Mit der Ankaufsgrenze sollte eine gezielte Subventionierung einzelner Mitgliedstaaten mit fragwürdiger Wirtschafts- und Fiskalpolitik ausgeschlossen werden“, meint Siekmann. Auch das Bundesverfassungsgericht habe zumindest in seinen letzten Entscheidungen die Möglichkeit einer selektiven Begünstigung einzelner Mitgliedstaaten als einen „rechtlich besonders fragwürdigen Punkt“ herausgestellt.

          Besonders flexibel

          Im Gegensatz dazu meint der jüngere Frankfurter Notenbankrechtler Roland Broemel, mit dem neuen Programm setze die EZB zwei rechtliche Argumentationsstränge fort, die jeweils vom Europäischen Gerichtshof in den Entscheidungen zu Peter Gauweiler (OMT) und Heinrich Weiss (PSPP) akzeptiert worden seien. Erstens: Risikozuschläge bei Staatsanleihen könnten eine Störung der geldpolitischen Transmission darstellen und dagegen gerichtete Maßnahmen damit in die Kompetenz der EZB für Währungspolitik fallen wie im Fall des OMT. Und zweitens: Systematische Anleihekäufe können auch dann von dieser Kompetenz gedeckt sein, wenn sie auf die Realwirtschaft ähnlich wirkten wie wirtschaftspolitische Maßnahmen, wie im Fall des PSPP. „Eine Besonderheit des neuen EZB-Programms liegt in seiner Flexibilität, die sich offenbar insbesondere auf die Verteilung des Ankaufs auf die einzelnen Euro-Länder bezieht“, meint Broemel.

          Eine solche Selektivität sei in den beiden Strängen rechtlich unterschiedlich bewertet worden: „Die OMT-Ankündigung durfte sich gerade auf Mitgliedstaaten mit erheblichen Risikozuschlägen beziehen, während der EuGH in der PSPP-Entscheidung unter anderem auf die fehlende Selektivität und die verteilte Haftung abstellte.“ Broemel meint: „Aus meiner Sicht wird es maßgeblich auf die tatsächliche Umsetzung und die Plausibilität ihrer Begründung ankommen.“

          Ähnliches gelte für den potentiellen Wegfall der Kaufobergrenzen. Auch hier argumentiere die EZB mit der Notwendigkeit der Flexibilität, sagt Broemel: „Und auch hier wird aus meiner Sicht die tatsächliche Umsetzung, also die Begründbarkeit angesichts der eingetretenen Entwicklung, eine wesentliche Rolle spielen.“

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