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Im Gespräch: Donato Masciandaro, Kapitalmarktexperte : „Die neuen Regeln für die Finanzmärkte sind miserabel“

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Bild: FAZ

Kernfragen der Regulierung seien immer noch nicht gelöst, meint der Mailänder Wirtschaftswissenschaftler Donato Masciandaro. Gelernt werde wohl erst aus der nächsten noch größeren Krise.

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          Professor Masciandaro, was sind die wichtigsten Lehren der Finanzkrise?

          Die erste und wichtigste Erfahrung ist, dass das ganze Finanzsystem verseucht ist, wenn es in der globalen Finanzwelt Grauzonen gibt.

          Können Sie dafür ein Beispiel nennen?

          Es gibt ein Schattenbankensystem. Die Bilanzierungsregeln der Vereinigten Staaten erlauben Aktivitäten außerhalb der Bilanz. Das gilt für normale Geschäftsbanken, Investmentbanken und Konglomerate wie der Versicherungskonzern AIG. Die können mehr Risiken anhäufen, als ihre Bilanzen abbilden, und damit wachsen die Grauzonen. Die Risiken der verschiedenen Akteure auf dem Finanzmarkt sind eng miteinander verknüpft.

          Welche Konsequenz wird daraus gezogen?

          Weder in Amerika noch in Europa gibt es den erklärten Willen, die Bilanzierungskriterien zu vereinheitlichen. Auch wenn alle von verbesserten Regeln reden, kann man damit weiterhin nicht sehen, wo die Risiken liegen.

          Was ist die zweite Erfahrung, aus der wir alle lernen sollten?

          Die Märkte wurden nicht reglementiert. In der Welt gibt es immer mehr Transaktionen, die nicht auf offiziellen Märkten abgewickelt werden. Dann gibt es Finanzinstrumente, die wiederum darauf aufbauen. Es ist wie ein Turm aus Bauklötzen, der immer komplizierter wird, doch abseits des offiziellen Spielfeldes liegt. Deswegen weiß man gar nicht mehr, was eigentlich passiert, nach welchen Informationen eigentlich gesucht werden sollte. Aus diesem Grund sollten alle Transaktionen auf offiziellen Märkten abgewickelt werden.

          Was spricht dagegen?

          Die Derivate werden vor allem von fünf großen Banken gehandelt, Goldman Sachs und Freunde. Und die haben doch überhaupt kein Interesse an Regulierung. In Europa spricht niemand davon. Amerikas Präsident Obama hat Regulierung versprochen, doch die liegt in der Hand einer kleinen Institution, der Commodity Futures Trading Commission mit einem Ex-Goldman-Manager an der Spitze, zusammen mit der amerikanischen Börsenaufsicht SEC. Wie das dann funktionieren soll, weiß keiner.

          Gibt es Grund zur Sorge?

          Auf jeden Fall. Die Bankenlobby hat gut gearbeitet. Sie haben sich zu allgemeinen Prinzipien bekannt, ohne dass daraus dann griffige Gesetze wurden. Und der Derivatehandel wächst wieder.

          Was wären die Voraussetzungen für die Regulierung dieses Handels?

          Man spricht von „Markt“. Doch dieses Wort setzt voraus, dass man die Preise und die Akteure kennt. Die Marktteilnehmer müssen auch mitteilen, wie ihre Titel strukturiert sind. Wer Wetten eingeht, muss zudem Garantien geben. Damit wird der Handel auf einem offiziellen Markt teurer. Doch zugleich verbessert sich auch die Liquidität.

          Geht es nur um Informationen über Preise und Liquidität?

          Regulierte Märkte erlauben es immer auch, den aktuellen Stand der Risiken einzuschätzen. Auch in der Krise gehen ja nie Märkte pleite, sondern nur Akteure mit zu großen Risiken.

          Was ist die dritte Lektion aus der Krise?

          Die Krise hat gezeigt, dass die Aufsicht über die Banken schlecht konstruiert ist. Die Regeln für die Kapitalisierung müssen besser auf die Risiken abgestimmt werden, und wir brauchen auch eine Aufsicht über die Liquidität.

          Darum geht es doch in den Gesprächen um das „Basel III“-Abkommen?

          Genau. Dabei ist aber zu befürchten, dass nichts Grundsätzliches verbessert wird. Im Moment gibt es große Unsicherheit. Die Amerikaner wollten mit ihrem bereits beschlossenen Gesetz schon im Vorfeld jede internationale Diskussion zum Schweigen bringen, und im Grunde meinen viele, das Ganze solle doch den Fachleuten überlassen werden.

          Wie war generell die Erfahrung in der Krise mit den Aufsichtsbehörden?

          Das ist die Lektion Nummer vier aus der Finanzkrise: Die Krise hat gezeigt, dass es zu viele Aufsichtsbehörden für die Finanzwelt gibt. Die Finanzmärkte bilden eine zusammenhängende Einheit, da wäre auch eine einzige Aufsichtsbehörde am besten oder zumindest so wenige Aufseher wie möglich.

          Was gewinnt man damit?

          Einerseits werden die Kontrollen wirksamer. Denn wenn es mehr Kontrollinstanzen gibt, bleiben zwischen denen immer wieder Lücken. Andererseits steigen die Kosten sowohl für die Aufsichtsbehörden als auch für die Kontrollierten, wenn es viele verschiedene Institutionen für die Kontrolle gibt. Schließlich gibt es mit weniger Kontrolleuren auch eine klarere Verantwortung. Umgekehrt, wenn es mehr Aufseher gibt, schieben sich die immer gegenseitig die Schuld zu, wenn es Probleme gibt.

          Sehen Sie eine Entwicklung in die richtige Richtung?

          Nein. Sowohl in den Vereinigten Staaten als auch in Europa nimmt die Zahl der Aufsichtsbehörden zu. In den Vereinigten Staaten alleine gibt es 115 auf Ebene der einzelnen Staaten und auf nationaler Ebene. Jede Aufsichtsbehörde schart eine Lobby um sich, und kein Lokalpolitiker würde darauf verzichten.

          In Europa?

          In Europa wird an Stelle einer Vereinfachung nun eine europäische Ebene von Aufsichtsbehörden eingeführt. Man will eine für die Banken, eine für die Versicherer, eine für die Finanzmärkte, mit verschwommenen Aufgabenbeschreibungen, aber dafür bekommt jedes der großen Mitgliedsländer eine neue Institution. Zudem stecken hinter den neuen Einrichtungen die Vertreter der nationalen Aufsichtsbehörden. Deren Macht will man nicht antasten, sondern nur zusätzliche Posten schaffen. Das alles führt weit weg von der Idee einer einheitlichen europäischen Aufsichtsbehörde. Dabei war Europa andererseits so schnell, einen Rettungsfonds zu gründen.

          Woran liegt es, wenn die Entwicklung in die falsche Richtung geht?

          In der Praxis dreht sich alles nicht um die Ideale der Finanzmarktaufsicht, sondern um die Kosten-Nutzen-Analyse von Politikern und Bürokraten.

          Sollten denn die Notenbanken eine Rolle bei der Finanzmarktaufsicht haben?

          Die Erfahrung mit der Finanzkrise zeigt, dass die Europäische Zentralbank die beste Figur gemacht hat, gerade weil sie keine Rolle in der Bankenaufsicht hatte. Sie konnte Liquidität in den Markt pumpen, ohne dass man ihr vorwerfen konnte, sie wolle doch nur die Banken retten, die möglicherweise schlecht beaufsichtigt worden waren. Die amerikanische Fed hatte dagegen ein Glaubwürdigkeitsproblem, eben weil sie auch für die Aufsicht zuständig ist. Umso enttäuschender ist es, dass die Europäer nun die Amerikaner nachahmen wollen und die Europäische Zentralbank nun auch an der Aufsicht über Systemrisiken beteiligt werden soll. Im Endeffekt hätten dann Politiker und Geschäftsbanken mehr Einfluss auf die Geldpolitik.

          Ausgerechnet in Italien hat doch die Notenbank auch die Rolle des Bankenaufsehers, und hier gab es keine Bankenkrise.

          Das liegt einfach am Umstand, dass die Aufseher keine Risiken außerhalb der Bilanz zugelassen haben. Sie hatten immer den Überblick über alle Risiken in den italienischen Banken. Im Grunde kann sich eine Notenbank immer nur um eines kümmern, entweder Geldpolitik oder Bankenaufsicht, und dabei konzentriert sich die Banca d'Italia sehr auf die die Rolle als Kontrolleur der Banken.

          Wie sehen Sie die Rolle der Ratingagenturen?

          Die sind aus meiner Sicht nicht so wichtig. Man hat ihnen einfach zu viel Bedeutung beigemessen. Wenn man dem System der Ratingagenturen ihren offiziellen Status wegnimmt, verlieren sie auch ihre Rolle als Megafon der Nachrichten und Unsicherheiten. Es ist schizophren, wenn sich alle über die Ratingagenturen beschweren und dann deren Urteile in das Regelwerk einbauen. Es reicht, die Rolle der Agenturen zurechtzustutzen.

          Vor der Finanzkrise wurden die Bilanzierungsrichtlinien in Europa den angelsächsischen Prinzipien angepasst. Standen diese Änderungen in Zusammenhang mit der Krise?

          Die kontinentaleuropäischen Bilanzierungsregeln sind umfassender und transparenter als die amerikanischen. Hätten die Vereinigten Staaten die traditionellen Bilanzierungsregeln aus Kontinentaleuropa angewandt, hätte es nie eine Finanzkrise gegeben.

          Was halten Sie von den Stresstests?

          Das war die falsche Antwort auf ein echtes Problem. Nach der Krise fehlt das Vertrauen in die Märkte. Früher vertraute man nicht den Banken, sondern den Aufsehern, doch die Aufseher haben versagt. Normalerweise wechselt man in dieser Situation den Aufseher und ändert die Regeln, doch das ist nicht geschehen. Nun suchte man die Zweifler zu besänftigen mit dem Versprechen, alle Informationen über die Banken offenzulegen. Doch der Stresstest hat keine Informationen über die Grauzonen zutage gefördert. Er war nur nützlich für diejenigen, die auch um den Stresstest Spekulationsgeschäfte machten. Die Europäische Union war dafür eine gute Zielscheibe, weil die Zahl von 27 Mitgliedstaaten die Unsicherheit und die Zweifel vervielfältigten.

          Gibt es aus Ihrer Sicht dennoch ein Hoffnungszeichen bei den Reformen der Finanzmärkte?

          Die neuen Regeln für die Finanzmärkte sind in Europa und in Amerika miserabel. Europa schafft mehr Bürokratie, ohne dass es damit irgendwelche Wirkungen auf das Finanzsystem gäbe. Zugleich richten sich die Europäer immer mehr nach den Wünschen der Finanzbranche. Es ist zu befürchten, dass man erst nach der nächsten, größeren Finanzkrise lernt. Da ist zu hoffen, dass Europa gleich mit seinem aktuellen Projekt für Veränderungen der Finanzmarktaufsicht scheitert.

          Der 48 Jahre alte Professor Donato Masciandaro ist Dekan der Wirtschaftswissenschaften an der Mailänder Universität Bocconi, die als Italiens Eliteschmiede gilt. In der italienischen Finanzwelt ist Masciandaro als kritischer Fachmann in Regulierungsfragen anerkannt. Er ist Herausgeber eines englischsprachigen Handbuchs der europäischen Notenbanken und der Finanzaufsichtsbehörden und leitet an der Universität Bocconi ein Forschungsinstitut für Fragen der Finanzregulierung. Dieses wurde nach dem ehemaligen italienischen Notenbankgouverneur Paolo Baffi benannt. Dieser wird in Italien und der Banca d'Italia als eine Art Märtyrer angesehen, der für sein unabhängiges Denken mit der Karriere bezahlte. Baffi hat in den siebziger Jahren als oberster Bankenaufseher Prüfungen des mafiösen Instituts Banco Ambrosiano befürwortet, gegen die Wünsche der Politik, die ihn dann mit erfundenen Vorwürfen unter Hausarrest stellen ließ und zum Rücktritt zwang. Dass Baffi recht hatte, zeigte kurze Zeit später der Skandal um Banco Ambrosiano und die Vatikanbank.

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