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Wie wichtig ist die Politische Union? : Europa an der Krisenkreuzung

  • -Aktualisiert am
Die EU-Gesundheitsminister warnen: Rauchen ist ungesund! Süßes aber auch! Entscheidungsdilemma in einem Hinterzimmer des Brüsseler Gipfels vom 7. Mai 2010
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          Wenn zwei Krisen sich kreuzen, so frisst momentan die stärkere die schwächere auf“: So lautet eines der meistzitierten Worte aus den „Weltgeschichtlichen Betrachtungen“ des Schweizer Historikers Jacob Burckhardt. Eine Kreuzung zweier Krisen erlebt zurzeit Europa. Die eine ist die latente Sinnkrise der Europäischen Union, ihre Uneinigkeit über das Ziel, die „Finalität“ des Einigungsprozesses.

          Die andere Krise ist die des Euro, und sie ist höchst manifest. Was die öffentliche Aufmerksamkeit angeht, hat seit dem Beinahezusammenbruch Griechenlands die Währungskrise die Sinnkrise der EU weitgehend aufgefressen. Zwischen beiden Krisen besteht nichtsdestoweniger ein enger Zusammenhang: Wer meint, die EuroKrise ließe sich lösen ohne Antwort auf die Sinnfrage der EU, den dürfte die Wirklichkeit bald eines Besseren belehren.

          Große Krisen haben eine lange Vorgeschichte. Die Vorgeschichte der derzeitigen europäischen Krise, der politischen wie der monetären, reicht bis ins Epochenjahr 1989/90 zurück. Der Fall der Berliner Mauer brachte überraschend die deutsche Frage wieder auf die Tagesordnung der Weltpolitik. Für den wichtigsten europäischen Partner der Bundesrepublik, Frankreich, war das Ja zur deutschen Einheit alles andere als selbstverständlich. Der französische Staatspräsident François Mitterrand sah die Gefahr, dass sich die Europäische Gemeinschaft nach einer Wiedervereinigung Deutschlands in eine DM-Zone verwandeln würde, was eine deutsche Hegemonie über den Kontinent bedeutet hätte. Wenn die Deutsche Mark in einer europäischen Währungseinheit aufging, ließ sich nach Mitterrands Überzeugung diese Gefahr bannen. Deshalb kam alles auf die rasche Bildung einer europäischen Wirtschafts- und Währungsunion an.

          Die Bonner Position war bis dahin eine andere gewesen: Die europäische Währung sollte kommen, aber nur im Rahmen einer umfassenden supranationalen Einigung - einer Politischen Union, die diesen Namen verdiente. Dieses Junktim konnte Bundeskanzler Helmut Kohl bei den Verhandlungen der EG im Frühjahr 1990 auch deshalb nicht durchhalten, weil die britische Premierministerin Margaret Thatcher einer Politischen Union im Sinne der deutschen Vorstellungen noch weniger abgewinnen konnte als Mitterrand. Auf einem Sondergipfel Ende April 1990 in Dublin wurden die Währungsunion und die Politische Union faktisch entkoppelt. Das war der Preis, den die Bundesregierung für die Pariser Zustimmung zur deutschen Einheit zahlen musste.

          Das Europäische an Europa

          Am Ende stand der Vertrag von Maastricht vom Februar 1992, der aus der Europäischen Gemeinschaft die Europäische Union machte. In Sachen der gemeinsamen Währungspolitik konnte Bonn seine Bedingungen, nämlich hohe Stabilitätskriterien und die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank, durchsetzen. Mit Blick auf die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und den Bereich Justiz und Inneres gelang dies nicht. Sie wurden keine Domänen der supranationalen Integration, sondern der intergouvernementalen Zusammenarbeit. Unter „Politischer Union“ durfte weiterhin Unterschiedliches verstanden werden.

          Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Maastricht-Urteil vom Oktober 1993 die EU mit dem kaum in andere Sprachen übersetzbaren Begriff „Staatenverbund“ bezeichnet. Sie ist ein Zwischending zwischen Staatenbund und Bundesstaat. Es gibt kein europäisches Staatsvolk, und nach wie vor sind die Mitgliedstaaten die Herren der Verträge. Die Mitglieder der EU sind nicht mehr klassische, also souveräne, sondern postklassische Nationalstaaten, die einige Hoheitsrechte gemeinsam ausüben, andere auf supranationale Einrichtungen übertragen haben.

          Hätte sich Europa 1990 in einer „postnationalen Konstellation“ befunden, wie führende deutsche Intellektuelle, an ihrer Spitze Jürgen Habermas, seit langem meinten, wäre damals ein höheres Maß an Integration, ja eine europäische Föderation erreichbar gewesen. Aber als eine „postnationale Demokratie“ hatte sich vor 1990 allenfalls die alte Bundesrepublik empfunden, die in der Tat ebenso wenig ein Nationalstaat war wie die DDR. Die älteren europäischen Nationalstaaten haben nie daran gedacht, in einer postnationalen Föderation aufzugehen, am wenigsten jene ehedem kommunistisch regierten acht ostmitteleuropäischen Staaten, die seit dem 1. Mai 2004 der EU angehören: Sie wollten die wieder- oder neugewonnene Souveränität, die sie so lange hatten entbehren müssen, nicht gleich wieder durch einen neuen Hegemon, Brüssel, beschränkt sehen.

          Die Deutschen hatten ihren ersten Nationalstaat, das 1871 von Bismarck gegründete Reich, ruiniert: Daran gab es nichts zu deuteln. Aber ein deutscher Anspruch, anderen Nationen das Recht auf ihren meist sehr viel älteren Nationalstaat streitig zu machen, ließ sich aus diesem Sachverhalt nicht ableiten. Der Historiker Hermann Heimpel mag übertrieben haben, als er das Verdikt formulierte: „Dass es Nationen gibt, ist historisch das Europäische an Europa.“ Aber eines der Merkmale Europas sind die Nationen gewiss. Die Europäische Union will die Nationen nicht überwinden, sondern überwölben. Die postnationale Rhetorik ist ebenso unhistorisch wie politisch kontraproduktiv: Sie droht den Nationalismus zu fördern, den ihre Wortführer zu bekämpfen glauben.

          Ein Großeuropa von Karelien bis Kurdistan

          Die sogenannte „Ost-Erweiterung“ der EU im Jahre 2004 war in Wirklichkeit nichts anderes als eine Wiedervereinigung des alten Okzidents, der 1945 auf der alliierten Konferenz von Jalta willkürlich auseinandergerissen worden war. Um die Folgen der Erweiterung zu bewältigen, sollte diese mit einer Vertiefung in Gestalt einer gründlichen Reform der Institutionen und Entscheidungsprozesse einhergehen. Von dieser Einsicht ließ sich auch Joschka Fischer, der Außenminister der rot-grünen Bundesregierung, leiten, als er sich am 12. Mai 2000 in einer Rede in der Berliner Humboldt-Universität zum Fürsprecher einer europäischen Verfassung machte. Vorangehen sollte ihr ein qualitativer Sprung: die Entscheidung, den bestehenden Staatenverbund in eine echte Föderation mit einem voll entwickelten parlamentarischen System zu verwandeln. Gegebenenfalls sollte sich zunächst auch nur eine „Avantgarde“ von besonders integrationswilligen Mitgliedern enger zusammenschließen können.

          Außerhalb der deutschen Grenzen gab es nicht viel Beifall für dieses ehrgeizige Vorhaben. Weder in Paris noch in London wollten die Regierungen eine Föderation nach dem Modell der Bundesrepublik Deutschland, womit die eigenen Metropolen auf den Status deutscher Landeshauptstädte herabgesunken wären. In den meisten anderen Mitgliedstaaten waren die Reaktionen nicht viel freundlicher.

          Immerhin gab die „Humboldtrede“ der Reformdiskussion kräftigen Auftrieb. Sie mündete schließlich in jenen Europäischen Verfassungsvertrag, der Ende Mai 2005 am „Non“ der Franzosen und einige Tage später am „Nee“ der Niederländer scheiterte. Zu diesem Debakel trug möglicherweise auch ungewollt der pathetische, dem prosaischen Inhalt der Vertragsreform nicht angemessene Begriff „Verfassung“ bei, der bei den einen übertriebene Erwartungen, bei den anderen übertriebene Befürchtungen hervorgerufen hatte. Die Ersatzlösung, der nach langwierigen Auseinandersetzungen am 1. Dezember 2009 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon, war zu diesem Zeitpunkt das Maximum an Integration, auf das die EU der siebenundzwanzig sich verständigen konnte, freilich zugleich auch das Minimum dessen, was sie braucht, um funktionstüchtig zu bleiben.

          Während der Reformprozess noch in vollem Gang war, hatten die regierenden deutschen Europapolitiker ein neues Projekt entdeckt: ein Großeuropa von Karelien bis Kurdistan. Bei Joschka Fischer war es vor allem wohl der „Nine-Eleven-Effekt“, der diese geostrategische Wende hervorrief. „Russland, China, Indien und natürlich die Vereinigten Staaten, die haben die notwendige Größe“, erklärte er am 28. Februar 2004 in einem Interview mit der „Berliner Zeitung“. „Für uns Europäer stellt sich die Frage, ob wir eng genug zusammenwachsen können, um unser Gewicht geltend zu machen. In diesem Sinn muss man auch die Türkei sehen.“

          Eine Revolution von oben als Mittel der Vertiefung

          Eine knappe Woche später, am 6. März 2004, baute Fischer diesen Gedanken in dieser Zeitung aus. Er berief sich auf die These des türkischen Ministerpräsidenten Erdogan, „die Frage der Verbindung von Islam und Demokratie, von Islam und moderner Gesellschaft“ sei „die Kernfrage der neuen strategischen Bedrohung“, nämlich der durch den islamischen Terrorismus. Fischer schrieb der Türkei „die strategische Bedeutung einer Brücke“ zwischen Europa und der islamischen Welt zu. „Wir entkommen dieser strategischen Bedeutung der europäischen Verantwortung nicht. Es mag sein, dass sie uns temporär sehr viel abverlangt. Aber ich glaube daran, dass diese Herausforderung letztlich in der Auflösung solcher Krisen endet.“

          Nur ein Europa bis zum Euphrat konnte, soweit es nach dem grünen Außenminister ging, zum „global player“ aufsteigen. Die Frage, ob ein solches Europa noch handlungsfähig sein würde, stellte Fischer nicht. Er setzte seine Hoffnungen auf den Verfassungsvertrag und nach dessen Scheitern auf irgendeine Ersatzkonstruktion. Die Kopenhagener Beitrittskriterien von 1993, die von allen Bewerberländern die Einhaltung des gesamten Katalogs westlicher Werte und die Bereitschaft zur Mitwirkung an einer Politischen Union, also zu Souveränitätsverzichten, verlangen, gerieten zunehmend in Vergessenheit. Die geostrategische Wende führte zu einer allmählichen normativen Entkernung des Projekts Europa.

          Die Ungeduld verlangt das Unmögliche, nämlich die Erreichung des Ziels ohne die Mittel“: So heißt es in Hegels „Phänomenologie des Geistes“. Das Wort liest sich wie ein Kommentar zu der Schere, die sich zwischen den Erweiterungsplänen und der Wirklichkeit der EU aufgetan hat. In einigen „alten“ Mitgliedstaaten gewinnen fremden- und islamfeindliche Parteien an Einfluss. Den Neumitgliedern von 2007, Rumänien und Bulgarien, bescheinigt die Kommission in ihren letzten Fortschrittsberichten wider Willen, dass sie die Beitrittskriterien nur unzureichend erfüllen. In wenigstens zwei ostmitteleuropäischen Mitgliedstaaten, der Slowakei und Ungarn, hat der Nationalismus gefährliche Blüten getrieben, und in mehr als einem südosteuropäischen Bewerberland ist es ähnlich. Die Integration von Südosteuropa wird noch viele Jahrzehnte in Anspruch nehmen. Die Krisenherde auf dem Balkan sind mitnichten unter Kontrolle.

          In dieser Situation ein Europa ins Auge zu fassen, das über gemeinsame Außengrenzen zu Syrien, dem Irak und Iran verfügt, zeugt von einem ausgeprägt voluntaristischen Politikverständnis. Von der Bedingung der Möglichkeit eines engeren Zusammenwachsens Europas, der Entstehung eines europäischen Wir-Gefühls und einer europäischen Öffentlichkeit, ist bei den Geostrategen aller Richtungen kaum noch die Rede. Im Bedarfsfall soll offenbar der verfassungspolitische Überbau seine politische Basis hervorbringen. Eine Revolution von oben als Mittel der Vertiefung: Es ist ein ziemlich vordemokratisches Politikverständnis, das da bei manchen Verfechtern eines postnationalen Großeuropa durchscheint.

          Die Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat

          Nichts hat das legitimatorische Fundament des Projekts Europa so sehr erodieren lassen wie das Gefühl, dass die EU sich unaufhaltsam zur „verselbständigten Macht der Exekutivgewalt“ entwickelt. Der Begriff stammt von Karl Marx, der damit 1852 das Regime Napoleons III. charakterisierte. Die Kommission wie der Rat haben immer wieder den Eindruck aufkommen lassen, sie agierten in einem luftleeren Raum. Fragen von so weitreichender Bedeutung wie die Verleihung des Kandidatenstatus an ein Bewerberland und die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen wurden ohne jede vorherige Debatte im Europäischen Parlament oder in den nationalen Parlamenten auf höchster Ebene und hinter verschlossenen Türen entschieden - im Fall der Türkei unter massivem amerikanischem Druck und fast schon in Form von Nacht-und-Nebel-Aktionen. Dass ein solcher Politikstil unerfreuliche Folgen zeitigt, braucht niemanden zu erstaunen: Ungewollt haben die großeuropäischen Voluntaristen den europafeindlichen Populisten in die Hände gearbeitet, die ihre Ernte in diversen Plebisziten einfahren konnten.

          Dem Staatenverbund namens Europäische Union ist Macht zugewachsen, die zwar von den Völkern ausgeht, aber von diesen sehr viel weniger kontrolliert werden kann als die den Staaten verbliebene Macht. Unter diesem legitimatorischen Defizit leidet die Akzeptanz der EU. Der Mangel beruht nicht, wie oft zu hören, auf einem Fehlen von direkter Demokratie in Europa, sondern auf einem Versagen von repräsentativer Demokratie auf nationaler Ebene. An ebendiesem Punkt setzt das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Lissabon-Vertrag an.

          Es ist eine Entscheidung, an der man zweierlei bemängeln kann: Die Karlsruher Richter huldigen einem Souveränitätsbegriff, der eher dem klassischen Nationalstaat der Vergangenheit als dem postklassischen Nationalstaat der Gegenwart angemessen ist, und sie bestreiten die demokratische Legitimation des Europäischen Parlaments mit dem wenig überzeugenden Argument, dass seine Zusammensetzung nicht exakt den Bevölkerungszahlen der Mitgliedstaaten entspricht.

          Aber im entscheidenden Punkt hat das Gericht der Sache Europas einen großen Dienst erwiesen. Es hat Begleitgesetze zum Lissabon-Vertrag erzwungen, die die Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesrat stärken. Europa kann nichts Besseres passieren als eine Europäisierung der nationalen Parlamente, die, solange die EU ein Staatenverbund ist, als Partner des Europäischen Parlaments die europäische Einigung mitgestalten müssen. Im deutschen Fall lässt sich ein Erfolg der Karlsruher Entscheidung vom 30. Juni 2009 bereits feststellen: Seit die Bundesregierung in der Europapolitik unter verstärktem parlamentarischem Begründungszwang steht, sind die Europadebatten des Bundestags sehr viel häufiger und lebhafter geworden, und ihr öffentlicher Widerhall ist größer.

          Für Deutschland wird das eine Verfassungsdiskussion nach sich ziehen

          Dass dem so ist, hat auch mit der Euro-Krise zu tun. Sie hat den Europäern fast über Nacht ins Bewusstsein gerufen, dass es inzwischen so etwas wie eine europäische Innenpolitik gibt. Wenn das Renteneintrittsalter, die Beamtenbezüge, die Haushaltsdisziplin und die Staatsverschuldung eines Landes zum Streitthema der anderen werden, ist das ein, obschon mitunter zu polemischen Verzerrungen einladender, Beitrag zur Herausbildung einer europäischen Öffentlichkeit. Dem Projekt Europa verschafft die Krise eine unverhoffte Chance: Es muss neu legitimiert werden. Es hört auf, das zu sein, was es allzu lange war: ein Elitenprojekt.

          Der entscheidende kollektive Akteur auf europäischer Ebene ist zurzeit der Europäische Rat, nicht die Europäische Kommission. Ob mehr intergouvernementale Zusammenarbeit ausreicht, um das notwendige Maß an europäischer Einheit zu erreichen, ist aber höchst fraglich. Vielmehr spricht längerfristig alles für die Notwendigkeit eines neuen Integrationsschubs in Richtung einer Politischen Union, die in gewissem Umfang auch Wirtschafts-, Fiskal- und Sozialunion sein muss. Wenn dazu nicht alle 27 Mitglieder der EU bereit sind, wird sich ein engerer Bund herausbilden, der offen ist für die Mitgliedstaaten, die ihm erst später beitreten wollen und können.

          Anders als 1990 und in den Jahren danach könnte jetzt der Druck der Verhältnisse der Erkenntnis zum Durchbruch verhelfen, dass eine Währungsunion auf den institutionellen Rahmen einer Politischen Union angewiesen ist, wenn sie Bestand haben soll. Für den qualitativen Sprung vom Staatenverbund in die Föderation wird diese Einsicht wohl noch immer nicht ausreichen. Aber Schritte in diese Richtung könnten früher unumgänglich werden, als die Skeptiker meinen.

          Für Deutschland wird das eine Verfassungsdiskussion nach sich ziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zum Lissabon-Vertrag einer Weiterentwicklung des Staatenverbundes keinen Riegel vorgeschoben, sondern auf den Artikel 146 verwiesen. Danach verliert das Grundgesetz seine Gültigkeit an dem Tag, an dem eine neue Verfassung in Kraft tritt, die vom deutschen Volk in freier Entscheidung beschlossen worden ist. Eine Generalüberholung des Grundgesetzes in europäischer Absicht bedarf also eines ausdrücklichen, direkt erteilten Mandats der stimmberechtigten Deutschen. Erst wenn dieser Auftrag erteilt ist, wird das Europäische Parlament einen Teil der Kontroll- und Legitimationsfunktionen übernehmen können, die heute Bundestag und Bundesrat zustehen und die von ihnen wahrgenommen werden müssen.

          Die gegenwärtige Krise eröffnet Perspektiven, die vor kurzem noch undenkbar erschienen. Der Staatenverbund wird nicht das letzte Wort des europäischen Einigungsprozesses bleiben. Es gilt, sich auf ein Stadium der Integration vorzubereiten, in dem mehr gefragt ist als die Fortschreibung des Status quo. Und die Europäische Union muss in dieses Stadium eintreten, wenn es denn wirklich noch ihr Ziel ist, in wichtigen Fragen mit einer Stimme zu sprechen und eine eigenständige Rolle in der Welt zu spielen.

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