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Ungerechte Überhangmandate : Alle Wähler sind gleich, einige bleiben gleicher

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Dürfen die CDU-Stimmen in einer Hochburg wie Ettlingen im Zweifel doppelt zählen? Verlegen hört der Kandidat Camill Siegwarth zu, als Ministerpräsident Filbinger ihn 1976 rühmt Bild: Barbara Klemm

Nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahr 2008 muss der Bundestag das Recht ändern, nach dem er gewählt wird. Doch die Regierung will die Wurzel der Ungerechtigkeit nicht antasten: die Überhangmandate.

          Von der Öffentlichkeit so gut wie unbemerkt wird in Berlin zur Zeit das Fell des Bären verteilt. Der Bär ist das Volk, das Fell das Wahlergebnis 2013. Das Bundesverfassungsgericht hatte in einem Urteil vom Juli 2008 beanstandet, dass nach dem gegenwärtigen Wahlrecht zum Bundestag „ein Zuwachs an Zweistimmen zu einem Verlust an Sitzen der Landeslisten oder ein Verlust an Zweitstimmen zu einem Zuwachs an Sitzen der Landeslisten führen kann“; der technische Begriff ist das „negative Stimmgewicht“. Diese Absurdität hat sich in der Tat schon bei den Bundestagswahlen mehrfach zugetragen. Der Bundestag wird das Wahlgesetz voraussichtlich, wie das Gericht es befahl, zum 30. Juni ändern.

          Die Wurzel der Malaise wird der Gesetzgeber dabei höchstwahrscheinlich unangetastet lassen: das Überhangmandat. Was hängt über? Paragraph 1 des Bundeswahlgesetzes kennzeichnet die Wahl als eine Wahl „nach den Grundsätzen einer mit der Personen wahlverbundenen Verhältniswahl“. Der Wähler hat zwei Stimmen, eine für die Auswahl unter den Wahlkreiskandidaten, eine zweite für die Landesliste. Diese Zweitstimme ist für die Zusammensetzung des Bundestages die entscheidende. So sagt es das Gesetz, und so steht es auf jedem Stimmzettel. Gewinnt der Wahlkreiskandidat den Wahlkreis, so hat er sein Mandat sicher, aber er hat zur Vermehrung der Sitze seiner Partei nicht beigetragen. Denn in die Verteilung der den Parteien nach der Zweitstimme zustehenden Sitze sind die Wahlkreissieger einbezogen. Für einen gewonnenen Wahlkreis fällt der Listenbewerber aus, der im anderen Fall ein Mandat erhalten hätte.

          Hat aber eine Partei mehr Wahlkreismandate errungen, als ihr nach dem Zweitstimmen-Ergebnis angerechnet werden kann, verbleibt dieser „Überhang“ der Partei. Die Zahl der Sitze einer Fraktion vermehrt sich also um die der Überhangmandate. Davon profitierte mal die SPD, mal die Union. Der Mandatsgewinn selbst hat von Wahl zu Wahl erheblich geschwankt, in der Bundestagswahl von 2009 betrug er sogar 24 Mandate, diesmal ausschließlich für die Union.

          Ein Patt im Verfassungsgericht

          Das Bundesverfassungsgericht hat den Anfall von Überhangmandaten nicht beanstandet. Schon vor mehr als einem halben Jahrhundert, 1957, urteilte es, dass Überhangmandate die Folge einer engeren persönlichen Beziehung von Abgeordneten zu ihrem Wahlkreis seien. Sie seien aber nur „in Grenzen zulässig“; es werde „ausnahmsweise das Stimmgewicht einzelner Wähler erfolgreicher Parteikandidaten verdoppelt“. Erst vierzig Jahre später kam es zur Kontroverse innerhalb des Senats. Das Ergebnis war eine Vier-zu-vier-Entscheidung. Die eine Seite vertiefte die bisherige Linie, während die andere Seite bei ausgleichslosen Überhangmandaten grundsätzlich einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz sah.

          Wahlrecht ist kategorial ein anderes Recht als das sonstige Gesetzesrecht. Es wird nicht dem Volk verordnet, sondern es enthüllt mit seinen Regelungen das Volk als Ursprung der Staatsgewalt. Damit die Herrschaftsübertragung auf den Bundestag eine solche der Demokratie ist, hat das Grundgesetz den Wahlgesetzgeber fünffach gezügelt: „Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt“ (Artikel 38).

          Fundamentalsätze des demokratischen Staatswesens

          Aber Wahlrecht ist auch Machtrecht. Mehr Mandate, mehr Machtchancen. Also bildet die vom Bundesverfassungsgericht ja nicht mehrheitlich beanstandete Möglichkeit von Überhangmandaten die Versuchung. Sie wirkt gegenwärtig auf die Regierungskoalition. Dem Wahlrechtssenat war 1957 klar, dass es sich um eine regelwidrige Verdoppelung des Stimmgewichts handelt. Dieses Mandat ist nicht mehr Teil des verhältnismäßigen Gesamterfolges einer Liste, sondern ein zusätzliches volles Mandat, also jenseits der nach dem Gleichheitssatz allein legitimierenden Zweitstimmen. Nach dem Grundsatz, dass nur diese die Mandate bringen, repräsentieren die 24 Überhangmandate mehr als 1,5 Millionen CDU-Wähler, die es nicht gibt. Die Inhaber der zehn Überhangmandate aus Baden-Württemberg verdanken ihre Wahl etwa 600.000 Stimmen mit doppeltem Stimmgewicht.

          Die Verletzung des Verfassungssatzes vom gleichen Stimmgewicht ist nach alledem eine Beschädigung der Souveränität des Volkes im Akt der Wahl, im Bund mithin des einzigen Aktes seiner Souveränitätsausübung. Diese beruht in Sonderheit auf dem Gebot der Gleichheit der Wahl. So selbstverständlich wie alles Recht die Gleichheit der Bürger vor dem Gesetz verwirklicht, so gewiss muss auch das Wahlrecht vor dem Forum der Gleichheit im strikt egalitären Sinne Bestand haben. Beide Gleichheitssätze stehen im Grundgesetz und sind Fundamentalsätze des demokratischen Staatswesens. Das Gemeinwesen der Bundesrepublik Deutschland kann seine Legitimität, die auf der Gleichheit aller beruht, nicht bewahren, wenn es im Akt der Wahl die Gleichheit verfehlt hat.

          Um die persönliche Beziehung ist es schlecht bestellt

          Und ganz praktisch: Chancen auf Überhangmandate haben nur die großen Parteien. Das bedeutet: Überhangmandate verletzen auch die Gleichheit der Parteien.

          Was ist zu tun? Das Wahlrecht der Länder vermehrt bei Überhängen die Mandate der anderen Parteien, bis die Überhänge keine solchen mehr sind, sondern proporzgerechte Mandate. Der Einwand, das Parlament blähe sich durch Ausgleichsmandate zu sehr auf, ist eine Ausrede: Berechnungen ergeben auf der Basis von 24 Überhangmandaten nebst Ausgleichsmandaten eine Mitgliederstärke des Bundestages von circa 660 Abgeordneten. Das sind etwa 10 Prozent Abgeordnete mehr als jetzt. Zum Vergleich: Der 13. Bundestag zur Zeit der Vier-zu-vier-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1997 umfasste 656 Abgeordnete. Reduzierte man die Zahl der Wahlkreise, fiele ein wesentlicher Faktor für das Auftreten einer höheren Anzahl von Überhangmandaten fort, und dementsprechend wären auch weniger Ausgleichsmandate notwendig. Jedenfalls versagt gegenüber dem Verfassungsrang gleichen Stimmgewichts aller Wähler der Einwand gegen eine Vermehrung der Mandate.

          Die Alternative wäre der Ausgleich durch den Verlust von Direktmandaten in gleicher Höhe derjenigen Wahlkreisabgeordneten der betreffenden Partei, die das schwächste Ergebnis haben. Der Wahlkreisabgeordnete ist in der Verhältniswahl nicht schutzwürdiger als der Listenbewerber, dem der Einzug ins Parlament trotz aussichtsreicher Position nicht gelingt, weil ein Wahlkreissieger gleicher Partei eben dieses Mandat bekommt. Bei Lichte besehen ist es um die persönliche Beziehung eines Wahlkreisabgeordneten zu den Personen seines Wahlkreises überhaupt schlecht bestellt. Wähler kennen in der Mehrzahl wohl Politiker ihres Bereichs mit Namen, aber ob es sich um Ratsherren, Abgeordnete des Landtages oder Bundestages, örtliche Gewerkschaftsvorsitzende oder Ortsbürgermeister handelt, wissen sie in der Regel nicht.

          Das Wahlrecht im Parteienstaat

          Sodann: Wir haben kein Mehrheitswahlrecht. In Großbritannien zum Beispiel gibt es parlamentarisch nur einen Repräsentanten, weshalb dessen Ausscheiden aus dem Parlament die Nachwahl erforderlich macht. Die Bundestagswahl wird aber dadurch charakterisiert, dass jeder Kandidat und jeder Helfer durch aktive Wahlkreisarbeit Zweitstimmen gewinnen kann, mag die Chance, einen Wahlkreis zu erringen, auch gleich null sein. Vergebliche intensive Wahlkreisarbeit gibt es nach dem Bundeswahlgesetz nicht, solange eine Partei erwarten darf, dass sie auf Bundesebene die Fünf-Prozent-Hürde überspringt. In summa: Es gibt nicht den Abgeordneten zu Pferde und den anderen zu Fuß.

          Jedenfalls war das Bayerische Landtagswahlrecht 1954 eben diesen Weg gegangen, hat ihn inzwischen aber wieder verlassen. Der Bayerische Staatsgerichtshof hatte die Bestimmung als mit der Verfassung vereinbar akzeptiert. Wenn anstelle von Inhabern eines Wahlkreismandates diejenigen Listenkandidaten mit der schwächsten Platzziffer auf den verbundenen Erstmandaten ihr Mandat nicht erhielten, würde das zum gleichen Ergebnis führen.

          Dass Wahlrecht Machtrecht ist, wird von der Führung der politischen Parteien sofort verstanden. Dass das Wahlrecht aber Recht ist, mit dem der Bundestag dem Volke als dem Ursprung der Staatsgewalt zu dienen hat, bleibt ein fremder Gedanke. Dass der einzelne Bürger einen vom Grundgesetz verliehenen Anspruch darauf hat, dass ausnahmslos alle Wähler nur das gleiche Stimmgewicht wie er haben, wirkt im Parteienstaat deutscher Ausprägung, macht man dies geltend, deplaciert.

          Konsens wird gar nicht erst gesucht

          Als das Bundesverfassungsgericht im Jahre 2008 sein Urteil zum negativen Stimmgewicht verkündet hatte, blieb genügend Zeit, bis zum Jahr 2009 dieses Problem zu beheben und auch die Frage der Überhangmandate im Blick auf einen möglichen Ausgleich anzugehen. Nichts geschah. Nach der Bundestagswahl 2009 ließ man sich wiederum Zeit, bis jetzt. Die Fraktion der Bündnis-Grünen hat im Februar diesen Jahres ein Konzept zur Beseitigung ausgleichsloser Überhangmandate vorgelegt, aber die Öffentlichkeit nicht benutzt, um die anderen Parteien an den Tisch zu bringen. Die SPD mahnt in einem Artikel ihres Fraktionsexperten in dieser Zeitung das Thema der Überhangmandate an, ohne Erfolg. Ein Wille, ein konsensorientiertes Wahlrecht zu suchen, ist ohnehin seit vielen Jahren nicht erkennbar.

          Es regiert in Berlin eine Art Doktrin der Themaverschleppung. Ein Bedürfnis der Parteien, die öffentliche Kommunikation zu suchen, um die eigenen Vorstellungen von gleichem Wahlrecht zu erläutern, gibt es nicht. Die Polit-Talks, zur Diskussion über aktuelle Themen jederzeit bereit, hätten jetzt ein spannendes Problem abzuarbeiten, aber sie werden es kaum entdecken. Inzwischen gibt es ja schon den Begriff der postdemokratischen Gesellschaft. Sucht man ein Symptom für diese Diagnose, bietet sich die Behandlung des Themas Wahlrecht im deutschen Gemeinwesen an. Das Wahlrecht wird über das Volk „verhängt“. Ein Verhängnis, in der Tat.

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