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: Die abgefederte Zeit

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Alles hat seinen Preis, vor allem auch die deutsche Einheit. Die Wirtschafts- und Sozialpolitik zwischen dem Fall der Mauer im November 1989 und der Bundestagswahl vom Oktober 1994 nimmt Gerhard A. Ritter unter die Lupe. Zunächst erinnert er daran, dass die erste Halbzeit der sechzehnjährigen Regierungszeit ...

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          Alles hat seinen Preis, vor allem auch die deutsche Einheit. Die Wirtschafts- und Sozialpolitik zwischen dem Fall der Mauer im November 1989 und der Bundestagswahl vom Oktober 1994 nimmt Gerhard A. Ritter unter die Lupe. Zunächst erinnert er daran, dass die erste Halbzeit der sechzehnjährigen Regierungszeit von Helmut Kohl durch die finanzielle Konsolidierung des Sozialstaates und die Bremsung des Anstiegs der Staatsverschuldung gekennzeichnet war. Dies änderte sich schlagartig durch das Ende der DDR: Die Verschuldung der öffentlichen Haushalte nahm von 1989 bis 1995 um mehr als das Doppelte zu, auf dem Gebiet der ehemaligen DDR gingen zirka vier Millionen Arbeitsplätze verloren. Und im alten Bundesgebiet stieg "nach einem durch die starke Nachfrage nach ,Westwaren' zunächst ausgelösten Einigungsboom" die Zahl der Arbeitslosen.

          1989/90 durfte die Regierung Kohl/Genscher "weder eine Radikalisierung der Straße provozieren, die zu gewaltsamen Auseinandersetzungen und zur Intervention der Sowjetunion führen konnte, noch durfte sie mit einer vorzeitigen Stabilisierung der Regierung Modrow den Weg zur Sozialen Marktwirtschaft und zur weiteren Demontage der SED-Herrschaft versperren und die Chance der deutschen Einheit verspielen". Nach anfänglicher Begeisterung über die aus der DDR kommenden Mitbürger hätte sich eine Mehrheit der westdeutschen Bevölkerung und viele Kommunalpolitiker für einen Einreisestopp ausgesprochen, weil die Übersiedler "ungerechtfertigte Vorteile" genießen würden: "Die von Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble mit großem Engagement vertretene Entscheidung der Bundesregierung, an der bestehenden Praxis festzuhalten, hatte für die weitere Dynamik des Einigungsprozesses einen hohen Stellenwert. Die Massenflucht aus der DDR war neben den Demonstrationen ein sichtbarer Ausdruck für die mangelnde Legitimität des Regimes und für den Willen der DDR-Bürger zur deutschen Einheit." Mit einem "Abstoppen" wäre ein starkes Argument für die "Unvermeidbarkeit der deutschen Einigung" in den Verhandlungen mit den Westmächten und der Sowjetunion entfallen.

          Nach der Volkskammerwahl vom 18. März 1990 verlangte die erste frei gewählte Regierung der DDR - eine große Koalition unter Führung von Lothar de Maizière - von der Bundesrepublik Gemeinsamkeit und Solidarität. "Die Teilung kann tatsächlich nur durch Teilen aufgehoben werden", meinte damals der (Ost-)CDU-Politiker de Maizière, der die Einheit durch Verträge absichern wollte und eine Sturzgeburt mittels bedingungsloser Beitrittserklärung - vom Koalitionspartner Deutsche Soziale Union Mitte Juni in der Volkskammer beantragt - ablehnte. Dementsprechend habe die DDR eine "vielfach unterschätzte Rolle" gespielt, weil sie einen Teil ihrer Interessen im Staatsvertrag und im Einigungsvertrag durchsetzte.

          Wie marode die ostdeutsche Wirtschaft war, verdeutlicht Ritter an den vollkommen verzerrten Preisen: "Ein Züchter, der ein Kaninchen ablieferte, erhielt dafür 60 Mark. Kaufte er das geschlachtete Tier als Kaninchenfleisch zurück, musste er - trotz der aufgewendeten Arbeit - nur 15 Mark bezahlen. Das Beispiel dieser skurrilen Preispolitik zeigt das Versagen der Steuerungsinstrumente, die als Konsequenz des Verzichts auf die Steuerung durch Märkte eintraten. Es kam hinzu, dass die für die DDR typische starke Nivellierung der Löhne und Gehälter den Anreiz zur Leistungssteigerung reduzierte." Auch hatte das Recht auf Arbeit Entlassungen gegen den Willen der Betroffenen fast unmöglich gemacht; darüber hinaus boten größere Betriebe dem Arbeitnehmer eine "Rundumversorgung" von der ärztlichen Ambulanz bis zur Rentnerbetreuung, von Kindergärten über die Wohnungszuteilung bis zur Bereitstellung von Ferienplätzen - und natürlich Prämien.

          Der "sozialen Abfederung" des Umbruchs durch Finanztransfers im Rahmen des sozialen Sicherungssystems sei daher eine große Bedeutung zugekommen. Die enormen Transferleistungen und der starke Anstieg der Sozialleistungsquote - von 29 Prozent im Jahr 1990 (zuvor 1982: 33 Prozent) auf 34 Prozent im Jahr 1994 - bedeuteten das Ende der Politik der finanziellen Konsolidierung. Überhaupt stellt sich laut Ritter die Frage, "ob nicht etwa in der Bundesrepublik ein direkter Zusammenhang zwischen den hohen und zudem steigenden Sozialausgaben sowie der rückläufigen Beschäftigung und der mit ihr verbundenen Massenarbeitslosigkeit besteht". Diese "Teufelsspirale" hänge mit der im internationalen Vergleich besonders engen Verbindung des deutschen Systems der sozialen Sicherung an die Erwerbstätigkeit zusammen. Sie sei durch die "Vereinigungskrise" deutlich verschärft worden.

          In zweiten Teil des Buches steht die "Entstehung der Sozialunion" im Mittelpunkt. Unmittelbar nach dem Fall der Mauer heizte Oskar Lafontaine die Diskussion darüber an, dass der Arbeitsmarkt in der Bundesrepublik durch Pendler und Übersiedler aus der DDR belastet werde. Der saarländische Ministerpräsident forderte am 25. November 1989 eine Aufkündigung des gemeinsamen Staatsbürgerschaftsrechtes, um Aus- und Übersiedlern den "Zugriff auf die sozialen Sicherungssysteme der Bundesrepublik" zu nehmen. Demgegenüber setzte die CDU/CSU/FDP-Bundesregierung im Februar 1990 auf das Angebot einer Währungsunion mit Wirtschaftsreform: "Das Angebot der D-Mark war wohl die riskanteste Entscheidung, die die Regierungskoalition auf dem Weg zur deutschen Einheit traf. Sie erfolgte letztlich aus politischen Gründen gegen die Auffassungen der Bundesbank, deren Präsident, Karl-Otto Pöhl, vor der Entscheidung nicht konsultiert und auch nicht informiert wurde, sie aber schließlich als politische Entscheidung akzeptierte, und gegen den geballten Sachverstand der Ökonomen, die die Währungsunion nur als Krönung eines längeren Prozesses der Annäherung der Wirtschaftssysteme von Bundesrepublik und DDR und eines allmählichen Übergangs zur reinen Konvertibilität der Ost-Mark für wirtschaftlich vertretbar hielten. Ihre Auffassung, dass ein niedriger Wechselkurs der Ost-Mark der DDR-Wirtschaft, vor allem der Industrie, erheblich bessere Überlebenschancen bot, war letztlich unwiderlegbar, zumal die Annahme der Experten der Regierung, dass das niedrige, etwa bei einem Drittel des westdeutschen liegende Lohnniveau nur im Einklang mit der steigenden Arbeitsproduktivität angehoben werden dürfe, offensichtlich illusionär war." Allerdings habe sich die Regierung Kohl/Genscher in einer Zwangslage befunden; ein mehrjähriger Stufenplan zur allmählichen Anpassung der Wirtschaft der beiden Staaten wäre im Osten als Zurückweisung durch den Westen aufgefasst worden: "Faktisch hätte das den Verzicht auf baldige Einheit und das Warten auf eine vielleicht nie eintretende europäische Lösung, wie sie Lafontaine vertrat, bedeutet."

          Bei der Ausarbeitung des Staatsvertrages mit der DDR sei es das Ziel der Regierung de Maizière gewesen, neben der Einheit Deutschlands, der Freiheit, der Rechtsstaatlichkeit "auch Wohlstand und soziale Gerechtigkeit für alle Bürger der DDR zu sichern". In ein verändertes Grundgesetz sollten die Rechte auf Arbeit, Wohnung und Bildung als "nicht einklagbare Individualrechte" eingebracht und in Form von Staatszielbestimmungen gewährleistet werden. Auch ein erweiterter Kündigungsschutz, eine ausgedehnte Mitbestimmung und Zulagen in der Rentenversicherung wurden angestrebt, was faktisch eine Fortschreibung der Überforderung von Wirtschaft und Staat in der DDR bedeutet hätte.

          Während der Ende April 1990 einsetzenden Verhandlungen versuchte die westdeutsche SPD, ihre sozialpolitischen Forderungen über eine Beratung der Ost-SPD einzubringen - wie aus einem Vermerk des Bundestagsabgeordneten und früheren Regierenden Bürgermeisters von Berlin (West), Dietrich Stobbe, hervorgeht. Ihn hatte der SPD-Vorsitzende Hans-Jochen Vogel im März 1990 nach Ost-Berlin entsandt. Nun sah Stobbe für die SPD "die Chance, Regierungshandeln der DDR mit Oppositionshandeln im Deutschen Bundestag zu koppeln, dass die Bundesregierung zu Zugeständnissen gezwungen wird und diese Profilierung der SPD in beiden deutschen Staaten nutzt". Die Abstimmung zwischen Parteiexperten aus dem Westen und aus dem Osten habe es nach Ritter "offenbar vor allem in der Vorbereitung und der Frühphase" der Gespräche gegeben. In der Endphase habe die "innere Zerrissenheit der bundesdeutschen Sozialdemokratie eine engere Zusammenarbeit behindert". Das Saarland unter Lafontaine und Niedersachsen unter dem Ministerpräsidenten und späteren Bundeskanzler Gerhard Schröder lehnten den Staatsvertrag Mitte Juni ab.

          Die Verhandlungen über die rechtlichen Grundlagen der deutschen Einheit seien "die Stunde der Exekutive" gewesen. Während die Bundesregierung für die außenpolitische Absicherung habe sorgen müssen, hätten der westdeutsche Delegationsleiter für den Staatsvertrag, Hans Tietmeyer, und Bundesinnenminister Schäuble als Verhandlungsführer für den Einigungsvertrag den Verhandlungsprozess koordiniert. Die "detaillierte Umsetzung der politisch-strategischen Vorgaben" sei jedoch "ganz wesentlich eine Angelegenheit der Ministerialbürokratie" gewesen, "die bis hinunter zur Ebene der Referatsleiter auch in wichtigen Fragen einen erheblich größeren Gestaltungsspielraum als in normalen Fragen der Gesetzgebung hatte". Man habe in hohem Maße improvisieren müssen: "In dieser Situation bedeutete es eine Verminderung des Risikos, auf das Erfahrungs- und Expertenwissen der Ministerialbürokratie der Bundesrepublik zurückzugreifen." Die Dominanz der westdeutschen Ministerialbürokratie stärkte die Tendenz, "das bundesrepublikanische System möglichst deckungsgleich auf den Osten Deutschlands zu übertragen". Zudem seien die "Spaltung" der SPD-Opposition in Bonn in zentralen Fragen der Deutschland-Politik und die deutliche Reserve ihres (mittlerweile auch) Kanzlerkandidaten Lafontaine gegenüber der Wiedererrichtung eines deutschen Nationalstaates "Wasser auf die Mühlen des Regierungslagers" gewesen.

          Der Einfluss der DDR habe in den Verhandlungen dazu beigetragen, "dass es zu keinem größeren Abbau der Sozialleistungen und des sozialen Schutzes der Arbeitnehmer kam und dass in einer Reihe von Übergangsregelungen die spezifischen sozialen Interessen der DDR-Bürger berücksichtigt wurden". Sowohl beim Staats- als auch beim Einigungsvertrag wurden Verbesserungen der sozialen Interessen erreicht. Jedenfalls habe die West-SPD bei den Entscheidungen vor der Unterzeichnung des Staatsvertrages "indirekt über ihre Schwesterpartei in Ostdeutschland gerade in sozialpolitischen Fragen einen erheblichen Einfluss ausgeübt" - und zwar unterstützt vom DGB und einzelnen bundesdeutschen Gewerkschaften. Die bei der Ratifizierung des Staatsvertrages aufgestellte Behauptung des SPD-Vorsitzenden Vogel, erst durch das Zusammenwirken der west- und der ostdeutschen Sozialdemokratie sei die Währungsunion auch zu einer Sozialunion geworden, verweist Ritter in das Reich der Legende. Tatsächlich engagierten sich Norbert Blüm und "sein" Bundesministerium für Arbeit frühzeitig und massiv zugunsten der Sozialunion. Allerdings hätten SPD, Gewerkschaften und DDR die Verhandlungsposition Blüms gegenüber dem Bundesministerium der Finanzen gestärkt und wesentlich dazu beigetragen, "dass die Versuche, den bundesdeutschen Sozialstaat nur mit Abstrichen auf die DDR zu übertragen, keine Chance hatten".

          Der deutsche Sozialstaat - so resümiert Ritter - wurde durch die Vereinigung nicht wesentlich verändert. Die Übertragung seiner Institutionen, Normen und Leistungen auf den Osten hätten viele als Beweis für seine Effizienz und seine Leistungsfähigkeit angesehen. Die vor 1989 einsetzende Reformdiskussion sei dadurch für mehrere Jahre in den Hintergrund gedrängt worden Der Aufschub und die hohen finanziellen Lasten der Einigung hätten die strukturellen Probleme des Sozialstaates noch verschärft. Dessen generelles Überleben - also nicht nur in Deutschland - "wird schließlich davon abhängen, inwieweit er fähig sein wird, dem ständigen Wandel von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft sowie der internationalen Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen, die Balance zwischen Eigenvorsorge, Solidarität der Gesamtgesellschaft oder kleinerer Gemeinschaften und staatlicher Hilfe immer neu auszutarieren und die Bedingungen für wirtschaftliches Wachstum zu schaffen, ohne den Zusammenhalt der Gesellschaft und die politische Freiheit zu gefährden".

          Gerhard A. Ritter legt mit seiner quellengesättigten Studie, die minutiös bis hinunter auf die Arbeitsebene der beteiligten Ressorts reicht, ein Meisterwerk über die Folgen des 9. November 1989 vor. Offensichtlich war aber dem Verlag - um einmal den Buchtitel zu variieren - der Preis für auflockernde Abbildungen im Text sowie für ein Sach- und ein Personenregister zu hoch. Das opus magnum des 78 Jahre alten Historikers, der nach jahrzehntelangem Wirken in München mittlerweile in seine Heimat Berlin zurückgekehrt ist, hätte jedenfalls eine bessere "Aufmachung" verdient, um möglichst viele Leser zu erreichen.

          RAINER BLASIUS

          Gerhard A. Ritter: Der Preis der deutschen Einheit. Die Wiedervereinigung und die Krise des Sozialstaates. Verlag C. H. Beck, München 2006. 541 S., 38,- [Euro].

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