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Debatte um Rundfunkbeitrag : Wenn das Geld auf den Bäumen wächst

  • -Aktualisiert am

Es gibt Orte, an denen herrscht keine Euro-Krise: auf dem Mainzer Lerchenberg (ZDF) und der Betramswiese in Frankfurt (HR) zum Beispiel. Bild: Keith Neale/Masterfile

Die öffentlich-rechtlichen Sender tun so, als wäre der Geldsegen durch den Rundfunkbeitrag eine Überraschung. Dabei war fest damit zu rechnen. Aber wissen die Anstalten noch, was ihr Auftrag ist? Ein Gastbeitrag.

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          Über hellseherische Fähigkeiten musste verfügen, so spottete seinerzeit der Justitiar einer Rundfunkanstalt, wer die Aufkommensneutralität des neuen Rundfunkbeitrags in Zweifel ziehe, den Rundfunkanstalten gar ein erhebliches Mehraufkommen prognostiziere. Denn „aufkommensneutral“ sollte die Reform der Rundfunkfinanzierung sein, damit wurde sie den Länderparlamenten nahegebracht. Auch an der Höhe der Abgabe sollte sich nichts ändern – dass sich für hartnäckige Fernsehverweigerer die bisherige Grundgebühr verdreifachen würde, wurde schlicht übergangen.

          Tatsächlich sprachen aber alle Parameter für ein erhebliches Mehraufkommen. Denn der neue, auf alle „Raumeinheiten“ in seinem Geltungsbereich erhobene Rundfunkbeitrag sollte die bisherigen „Erhebungsdefizite“ beseitigen. Mit ihnen vor allem wurde die Notwendigkeit einer Reform ja begründet. Der neue Rundfunkbeitrag sollte also dazu führen, dass in wesentlich mehr Fällen gezahlt würde, als dies bis dahin der Fall war. Auch der nichtprivate Bereich sollte künftig lückenlos erfasst werden. Belastbare Prognosen wurden nicht erstellt oder jedenfalls nicht vorgelegt.

          „Demokratieabgabe“ hört sich schöner an

          Doch erforderte die Annahme, dass bei gleichbleibender Höhe des Beitrags und breiterer Erhebungsbasis Mehreinnahmen erzielt würden, nun in der Tat keine sonderlich hellseherischen Fähigkeiten. So kommen die Nachrichten von Mehreinnahmen der Rundfunkanstalten von bis zu 1,6 Milliarden Euro auch nicht eben überraschend. Dass die Länderparlamente Mehrbelastungen in dieser Höhe ohne halbwegs gesicherte Prognosen billigten, wird von den Gerichten als ebenso unerheblich beiseitegeschoben, wie andererseits jegliche Mehr- und Mehrfachbelastungen gerechtfertigt werden – der Gesetzgeber dürfe hier typisieren. Es kann nur vermutet werden, wie im umgekehrten Fall einer Gebührenreform, die zu Mindereinnahmen in einer vergleichbaren Größenordnung führte, entschieden würde. Die Annahme erscheint nicht allzu fernliegend, dass in diesem Fall die Gerichte die Gesetzgeber der Länder durchaus deutlich an ihre Verpflichtung erinnern würden, für eine „funktionsgerechte Finanzierung“ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Sorge zu tragen und dessen Finanzierungsbedarf mit hinreichender Sorgfalt einzuschätzen.

          Von einer unzureichenden Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland konnte auch vor der Durchsetzung des voraussetzungslosen Rundfunk„beitrags“ schwerlich die Rede sein. Ob es sich hier noch um einen Beitrag, also ein Entgelt für einen individuellen oder individualisierbaren Vorteil handelt, oder ob die Abgabe sich nicht doch „in allgemeine Vermutungen und Typisierungen verflüchtigt, ... sich also in der Allgemeinheit einer Gemeinlast verliert“ und deshalb der Steuer annähert, um auf Definitionsansätze im „Handbuch des Staatsrechts“ (2007) zurückzugreifen, dies wird letztlich das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden haben.

          Die Zwangsabgabe Rundfunkbeitrag beschönigen die Verteidiger dessen als „Demokratieabgabe“.
          Die Zwangsabgabe Rundfunkbeitrag beschönigen die Verteidiger dessen als „Demokratieabgabe“. : Bild: dpa

          Ein Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen von Anfang dieses Jahres zum Thema „Öffentlich-rechtliche Medien – Aufgaben und Finanzierung“ sieht das neue Modell insofern als „ungewöhnlich“, als es „zumindest begrifflich am Beitrag festhält, aber wie die Steuerlösungen keine Ausstiegsoption“ eröffne. Auch der Begriff der Zwangsabgabe fällt in diesem Zusammenhang, ein Begriff, der anstaltsseitig verständlicherweise nicht so sehr gern vernommen wird, passt er doch so gar nicht zur schönen anstaltsseitigen Begriffsschöpfung der „Demokratieabgabe“. Die Autoren sehen den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in einer durchaus komfortablen Situation: Nur Norwegen und die Schweiz wenden pro Kopf der Bevölkerung mehr Geld für ihren öffentlichen Rundfunk auf. Dass diese Länder mit ihrer im Vergleich zu Deutschland geringen Einwohnerzahl relativ höhere Aufwendungen für ein qualitativ ansprechendes – in der Schweiz zudem in drei Landessprachen zu produzierendes – Programmangebot haben, liegt auf der Hand.

          Steuerähnliche Finanzierung

          Das Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats stellt nun Fragen, die zu stellen die Politik in ihrem durchaus kommoden status vivendi mit den Rundfunkanstalten nur selten zu stellen wagt. Die Verfasser bezweifeln die Erforderlichkeit der üppigen Finanzausstattung der Anstalten. Sie rütteln damit an den Grundfesten der Rundfunk-, wenn nicht gar der rechtsstaatlich-demokratischen Ordnung, wie es dem Verfasser dieses Beitrags vom Direktor eines Medieninstituts einmal vorgehalten wurde – wie ja auch das Wort von der „Demokratieabgabe“ eher auf eine gewisse Staatsnähe und nicht unbedingt auf die verfassungsrechtlich gebotene Staatsferne schließen lässt. Die Autoren des Gutachtens stellen damit Grundaxiome der Rundfunkordnung in Frage, die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellt wurden und an denen es durch allen technischen und ökonomischen Wandel hindurch unbeirrt und unangefochten von Zweifeln festgehalten hat. Sie führten zu einer medienrechtlichen Sonderordnung für den Rundfunk und einer Sonderstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf dem Medienmarkt.

          Die Grundlagen hierfür wurden in ferner Vergangenheit in der Anfangsphase der Bonner Republik Anfang der 60er Jahre des vergangenen Jahrhunderts verfassungsgerichtlich festgeschrieben. Seinerzeit sah das Gericht den Rundfunk und hier vor allem das Leitmedium Fernsehen in einer Sondersituation im Vergleich zur Presse, technologisch durch knappe Sendefrequenzen und wirtschaftlich durch hohe Marktzutrittskosten bedingt. Eben diese Sondersituation sieht der Wissenschaftliche Beirat in seiner Analyse nunmehr als „weitgehend verblasst“. Er verweist auf die technologisch bedingt stark angestiegene Zahl der Programmkanäle und die rapide gesunkenen Eintrittskosten für neue Programmanbieter, zudem auf Überlappungen zwischen Print- und Rundfunkmarkt aufgrund der verstärkten Nutzung des Internets als Informationsmedium. Deshalb, so die Schlussfolgerung der Autoren, sei eine „Sondersituation“, die eine Sonderordnung erfordere, nicht mehr gegeben. Die Autoren der Studie vermögen es daher mit guten Gründen nicht mehr so recht einzusehen, warum der Rundfunkmarkt wesentlich anders organisiert sein sollte als der Zeitungsmarkt.

          Sie sehen daher Reformbedarf, nicht zuletzt auch angesichts einer Finanzausstattung der Rundfunkanstalten, die, durch die Zwangsabgabe Rundfunkbeitrag nochmals verbessert, durchaus Fragen nach der Effizienz aufwerfen könnte. Es sind Fragen, die die Autoren der Studien auch stellen und die besondere Brisanz erlangen angesichts der nunmehrigen zumindest steuerähnlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Wenn es dessen Leistungen für die Allgemeinheit sind, die zu deren Rechtfertigung angeführt werden, so wird er sich mehr als bisher der Frage stellen müssen, welches diese Leistungen sind und in welchem Umfang sie die Finanzierung rechtfertigen.

          Den Rezipienten selbst entscheiden lassen?

          Fragen in ebendieser Richtung stellt das Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats, gemäß der Mahnung des Bundesverfassungsgerichts im Gebührenurteil vom 11. September 2007, einer Erosion der Identifizierbarkeit öffentlich-rechtlicher Programme entgegenzuwirken. Verzicht auf Werbung ist dann nur konsequent. Vor allem aber, und dies ist die zentrale Forderung der Verfasser, sollte dem – häufig bemühten, aber selten konsequent umgesetzten – Subsidiaritätsprinzip Geltung verschafft werden: die öffentlich-rechtlichen Anbieter sollten nur da auftreten, wo das privatwirtschaftliche Angebot klare Defizite aufweist.

          Weite Bereiche des Programmangebots, darin wird man den Autoren der Studie zustimmen dürfen, rechtfertigen als kommerziell geprägte Programmsegmente nicht zwingend die Finanzierung durch Zwangsabgaben. Die Studie verweist zu Recht auf die hohen Kosten für Sportrechte – in der Tat ist es nicht zwingend Aufgabe einer quasisteuerfinanzierten Einrichtung, einzelne der Unterhaltungsindustrie, wie den professionellen Spitzensport, in dieser Weise zu finanzieren. Allerdings scheint die Entwicklung gegenwärtig in die umgekehrte Richtung zu gehen. Denn die Rundfunkanstalten drängen, etwa durch Online-Angebote, in Bereiche, in denen bereits die Presse umfassende inhaltliche und meinungsmäßige Vielfalt herstellt. Auf der anderen Seite wird ein Programm, das wie wenige sonst den kulturellen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verkörpert, das Hörfunkprogramm BR Klassik, vom Bayerischen Rundfunk ins digitale Nirwana verbannt.

          Die Studie schlägt Alternativen vor. Der Gesetzgeber möge sich entweder für eine klare Finanzierung aus dem allgemeinen Haushalt oder für eine moderne Nutzungsgebühr entscheiden, in Analogie etwa zum Subskriptionsmodell im Zeitungsmarkt. Den Rezipienten selbst darüber entscheiden zu lassen, ob er das öffentlich-rechtliche Programmangebot nutzen und hierfür ein Entgelt anstelle einer Demokratieabgabe leisten will – dies wäre nun tatsächlich ein umstürzender Vorschlag – aber, wie formuliert die Studie so treffend: „Wichtig ist dabei, nicht einer dem Status quo verhafteten Denkblockade zu verfallen, wie sie vor allem die neuere verfassungsgerichtliche Judikatur nahelegen könnte.“

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