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„Net Mundial“ in São Paulo : Wer regiert denn eigentlich im Netz?

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In São Paulo soll die Lösung liegen; und an dieser sollen nicht nur Regierungen, sondern auch nichtgouvernementale Stakeholder mitwirken Bild: picture alliance / Robert Hardin

Spät hat die Politik die Bedeutung des Internets erkannt. Jetzt sieht sie dessen eigenwillige Verwaltung mit Skepsis. Eine Konferenz in São Paulo soll von Mittwoch an etwas Klarheit schaffen.

          Viele Köche verderben den Brei? Nicht immer. Das Internet ist gerade deshalb so mannigfaltig, weil so viele an ihm mitwirken. Mit einem einzigen Steuermann sähe das Internet heute womöglich aus wie Telekommunikation oder Post: Das Aufrufen von Websites müsste wie ein Telefonat bezahlt, für jede E-Mail Porto entrichtet werden.

          Traditionelle Kommunikationssysteme sind zentralistisch. Das Internet ist dezentral. In Kriegen oder Revolutionen werden Telegraphenamt und Rundfunkstationen besetzt, um die Kommunikation zu kontrollieren. Wie will man das Internet, ein Netzwerk von Zehntausenden von Netzwerken, besetzen?

          Aus sechzehn werde sechzehn Millionen

          Die technische Infrastruktur des Netzes spiegelt sich in der Struktur ihrer Verwaltung, genannt „Internet Governance“. So wie der eine Internet-Pionier das „@“, der andere das „dot“ und der dritte das Domainname-System erfand, so entstanden die Gremien: Um IP-Adressen kümmern sich fünf regionale Internet Registries (RIRs), um die technischen Protokolle die Internet Engineering Task Force (IETF). Für Domain-Namen ist Icann zuständig. Sie koordiniert zudem auch Nummern, Protokolle und Root Server. Dann gibt es die Internet Society (Isoc), das Internet Architecture Board (IAB), das World Wide Web Consortium (W3C), die IEEE, die Anti Phishing Coalition und viele mehr. Für Regierungen, die einen Gegenpart suchen, ist das recht verwirrend, zumal es sich um nichtstaatliche, globale Netzwerke handelt.

          Das Ökosystem der Internet Governance hat sich im Schatten staatlicher Regulierung entwickelt. Das hat funktioniert: Innerhalb von zwanzig Jahren stieg die Zahl der Internetnutzer von vier Millionen auf fast vier Milliarden. Keiner musste eine Genehmigung einholen, um eine Suchmaschine, einen Videodienst oder ein soziales Netzwerk ins Internet zu stellen. Die offenen Protokolle erlaubten jedermann, jederzeit mit jedermann zu kommunizieren, ohne fragen zu müssen.

          Als Jon Postel das System der Domain-Namen erfand und jedem Land eine Top Level Domain zuwies, fragte er weder Parlamente noch Regierungen. Die Bestimmung der „.de“-Domain erfolgte per Handschlag. Keine Partei im Bundestag und auch nicht die Bundesregierung nahmen davon Notiz. Es waren ja auch gerade mal sechzehn Adressen unter .de registriert. Jetzt sind es sechzehn Millionen.

          Zusammenprall der Kulturen

          Geregelt wird das Ganze primär durch Internet-Protokolle, die sogenannten „Requests for Comments“ (RFCs). Die fast 8000 Protokolle, die es heute gibt, gelten als das „Gesetzbuch des Internets“. Regeln entstehen, sobald Betroffene und Beteiligte eine Notwendigkeit sehen. Ist ein Problem identifiziert, wird eine offene Arbeitsgruppe gebildet. Es wird so lange diskutiert, bis ein „rough consensus“ erreicht ist: kein voller Konsens, aber mehr als eine Zweidrittelmehrheit. Juristisch verbindlich sind RFCs nicht. Allerdings ist es ratsam, sich an sie zu halten. Die Verwaltung der Protokolle läuft nach dem Motto: „Könige, Präsidenten und Wahlen lehnen wir ab. Wir glauben an Rough Consensus und laufenden Code.“

          Jeder ist in diesem Internet-Governance-System unabhängig, zugleich ist jeder auf den anderen angewiesen. Das Ganze basiert auf geteilter Verantwortung und gegenseitigem Vertrauen. Es ist offen, transparent, und jeder, der ein spezifisches Interesse oder Kompetenzen hat, also „Stakeholder“ ist, kann mitmachen.

          Als das Internet begann, alle Aspekte des täglichen Lebens zu durchdringen, geriet dieses Verfahren in Konflikt mit konventionellen Politikmechanismen. Die Folge war ein Zusammenprall der Kulturen, der Ende 2013 beim Weltgipfel zur Informationsgesellschaft in Genf für öffentliche Aufmerksamkeit sorgte: Amerika verteidigte das organisch gewachsene Internet Governance Ecosystem, die Chinesen fanden, die Zeit sei reif für einen Internet-Regierungsrat. Ein Kompromiss war nicht in Sicht. Deshalb bildete der damalige UN-Generalsekretär Kofi Annan eine Arbeitsgruppe, die definieren sollte, was Internet Governance überhaupt ist.

          Im Sinne Kants

          Das Innovative dieser UN Working Group on Internet Governance (WGIG): Sie bestand aus zwanzig Regierungsvertretern und zwanzig Nichtregierungsvertretern, die alle gleiche Reche hatten. Die Quintessenz nach zwei Jahren Arbeit: Das Internet kann von niemandem allein regiert werden, alle Stakeholder müssen Entscheidungen gemeinsam treffen. Dieses Modell wurde von den Staats- und Regierungschefs beim zweiten Weltgipfel 2005 in der „Tunis Agenda“ abgesegnet und bildet seither die Grundlage der Internet-Governance-Diskussion.

          Möglicherweise haben einige die Konsequenzen dieses Modells nicht überblickt. Wollten sie wirklich Entscheidungsmacht teilen? Heute versuchen immer mehr Regierungen, das Netz allein zu kontrollieren. Das führt zu einem endlosen Katz-und-Maus-Spiel, weil jede einseitige Aktion eines Stakeholders von anderen unterlaufen werden kann.

          Der Begriff „Multistakeholder“ lässt sich schwer übersetzen: Selbstregulierung ist nicht treffend, Mitbestimmung nicht präzise. Am ehesten könnte man es mit den Runden Tischen der Wendezeit vergleichen. Das Multistakeholder-Modell wird auch Beteiligungsdemokratie genannt, partizipative, fluide oder liquide Demokratie. Sie soll die repräsentative Demokratie nicht ersetzen, sondern ergänzen, wenn herkömmliche Politikverfahren an – oft nationalstaatlich bestimmte – Grenzen stoßen. Im Internet-Governance-System geht es darum, Verantwortung so zu verteilen, dass eine Allmacht überhaupt nicht entsteht. „Checks and balances“ sind ins System eingebaut. Nur mit Vernunft – im Sinne Kants – kann man überleben.

          Davos des Netzes

          Natürlich klingt das alles ein bisschen idealistisch. Es wäre blauäugig zu übersehen, dass das Internet zu einem Machtfaktor der großen Politik geworden ist. Und es ist kein einfaches Geschäft, Macht zu teilen. Gegenwärtig wird diese Auseinandersetzung an drei Fronten geführt: bei der Internationalen Fernmeldeunion (ITU), beim Internet Governance Forum (IGF) und bei Icann.

          Seit Jahren versucht die ITU, ihr Mandat aufs Internet auszuweiten. Letzter Versuch war die Weltkonferenz zur internationalen Telekommunikation im Dezember 2012 in Dubai. Dort wollten Länder wie Russland, China, Saudi-Arabien und Iran die Verwaltung der Internet-Ressourcen in den Telekomvertrag einbinden. Sie scheiterten am amerikanischen und europäischen Widerstand.Im November verhandelt die ITU ihre Verfassung neu. Es wäre nach den Snowden-Enthüllungen keine Überraschung, wenn das Spiel von vorne beginnt. Die ITU spricht zwar auch vom Multistakeholder-Modell und lädt Privatsektor und Zivilgesellschaft ein, aber mitentscheiden können sie nicht.

          Das Internet Governance Forum wurde 2005 anstelle eines Internet-Regierungsrates gegründet: als Diskussionsplattform gleichberechtigter Stakeholder, die allerdings keine Beschlüsse fast. Anfangs als Schwatzbude diskreditiert, hat es sich zum Treffpunkt der globalen Internet-Elite entwickelt, gilt als das „Davos des Netzes“.

          Nur Geduld

          Beim 8.Internet Governance Forum im Oktober 2013 auf Bali wurde diskutiert, wie man den Status der IGF-Ergebnisse erhöhen könnte. Vorgeschlagen wurde auch, den technischen Protokollen so etwas wie „politische Protokolle“ an die Seite zu stellen. Ein Multistakeholder-Politikentwicklungsprozess, offen und transparent, wäre eine Innovation für die Diplomatie des 21.Jahrhunderts. Noch ist es nicht so weit. 2015 muss die UN-Vollversammlung das Mandat des Internet Governance Forum verlängern.

          Unter den Multistakeholder-Organisationen des Internets ist keine so ausgereift wie Icann. Hier sind alle Stakeholder involviert. Regierungen haben ein eigenes Gremium, das Governmental Advisory Committee (GAC), dessen Empfehlungen für das Icann-Direktorium zwar nicht verbindlich sind, aber es gibt ein Konsultationsverfahren, um sicherzustellen, dass berechtigte Einwände beachtet werden.

          Icann entstand 1998 unter Aufsicht der amerikanischen Regierung. 2009 erhielt sie weitgehende Unabhängigkeit. Nur ein kleiner Teil – der IANA-Vertrag mit Aufsicht über den A-Root-Server – blieb bei der National Telecommunication and Information Administration (NTIA) des Wirtschaftsministeriums: Stein des Anstoßes für viele Regierungen, einschließlich der EU. Nun hat die NTIA angekündigt, bei Auslaufen des Vertrages im September 2015 auch die IANA-Funktion einem Multistakeholder-Mechanismus zu übertragen.

          Diese Ankündigung wurde weltweit begrüßt, löste aber in Amerika eine Debatte aus. Zunächst hatte sich der amerikanische Kongress einstimmig für das Multistakeholder-Modell der Internet Governance eingesetzt. Jetzt bekommt der Tea-Party-Flügel der Republikaner offenbar Angst vor der eigenen Courage. Die Konservativen werfen Obama den Ausverkauf amerikanischer Interessen vor und treten auf die Bremse: Erst solle das General Accounting Office, die Aufsichtsbehörde des Kongresses, definieren, was das Prinzip Multistakeholder ist. Und das kann dauern.

          Sicherheit, Stabilität und Fortentwicklung

          Groß sind die Erwartungen in die Konferenz „Net Mundial“, die, initiiert von Brasiliens Präsidentin Roussef und Icanns Präsident Chehadé, heute in São Paulo eröffnet wird. Sie wird nicht nur von zwölf Regierungen veranstaltet, zu denen die Bundesregierung gehört: Alle nichtgouvernementalen Stakeholder sind gleichberechtigt an der Ausarbeitung der Konferenzdokumente beteiligt.

          „Net Mundial“ ist eine echte Multistakeholder-Konferenz. Sie wird eine „Internet-Prinzipiendeklaration“ und eine „Internet Governance Roadmap 2020“ verabschieden. Die Roadmap soll in das noch unbekannte Land einer geteilten Globalverantwortung führen. Blaupausen gibt es nicht. Vieles muss erfunden werden. Als der ehemalige amerikanische Präsident Bill Clinton Internet Governance mit „stumbling forward“ (durchwursteln) umschrieb, lag er wohl nicht so falsch.

          Es läuft auf eine höhere Form von Gewaltenteilung hinaus. Historisch gibt es dafür kaum eine Parallele. Der Multistakeholder-Prozess ist komplex, zeitaufwendig und verwirrend. Dafür sind seine Resultate nachhaltig und garantieren Sicherheit, Stabilität und Fortentwicklung des Netzes. Im Cyberland ist noch viel Platz.

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