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Hürden der Hochschulreform : Schafft die Kapazitätsverordnung ab!

  • -Aktualisiert am

66 Studenten kommen an deutschen Hochschulen auf einen Professor Bild: Frank Röth

Die Kapazitätsverordnung sollte einmal das Studentenwachstum auffangen. Heute ist sie ein Relikt, das jeder vernünftigen Reform der Hochschulen im Weg steht.

          Im Jahr 1967, drei Jahre nachdem Georg Picht die deutsche „Bildungskatastrophe“ ausgerufen hatte, begannen 50 000 Erstsemester ihr Studium an einer deutschen Hochschule. Die waren einem solchen Ansturm nicht gewachsen und wehrten sich mit rasch eingeführten Zulassungsbeschränkungen. Dem lokalen Wildwuchs machte das Grundsatzurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1972 ein Ende. Der Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen von 1973 reagierte auf die Forderung des Gerichts, dass die Kriterien für die Ermittlung der Aufnahmekapazitäten „objektiv und nachvollziehbar“ sein müssten, also eine gesetzliche Grundlage verlangten. Dabei hatten die Karlsruher Verfassungshüter Zulassungshürden eigentlich als eine unzulässige Einschränkung des Grundrechts auf freie Berufswahl nach Artikel 12 des Grundgesetzes gewertet, gleichzeitig aber eingeräumt, dass solche Begrenzungen angesichts der übermäßigen Nachfrage zumindest in einzelnen Fächern unausweichlich wären.

          Man mag darüber heute schmunzeln, doch das Gericht sah die Überlastung damals nur als vorübergehend hinnehmbare Notlage, die sich durch den raschen Ausbau des Hochschulsystems zeitnah erledigen würde. Bis dahin seien Zulassungsbeschränkungen hinnehmbar, aber nur unter Maßgabe einer „erschöpfenden Nutzung“ der jeweils vorhandenen Ausbildungskapazitäten. Heute ist diese Erschöpfung in jeder Hinsicht erreicht. Doch das bürokratische Monstrum, das seinerzeit aus dem Staatsvertrag hervorging, die sogenannte Kapazitätsverordnung, ist nach wie vor in Kraft. Angesichts der erschöpfend ausgenutzten Kritik an ihr stellt sich die Frage, warum sie nicht längst ersatzlos gestrichen wurde.

          Widersinniger Mechanismus

          Das hat historische Gründe. Im Unterschied zur heutigen Situation wollte man damals Hürden abbauen, um mehr junge Menschen den Weg in die akademische Ausbildung zu ermöglichen. Heute dagegen bauen die Hochschulen immer mehr Hürden auf, um sich irgendwie vor der längst unzumutbaren Masse an Studenten zu retten. Das Problem an diesen Hürden ist, dass es sich dabei immer gleich um Eingriffe in ein Grundrecht handelt, womit individuelle Klagen gegen Zulassungsbeschränkungen grundsätzlich eine hohe Erfolgswahrscheinlichkeit haben.

          Das Bundesverfassungsgericht erwog 1972 sogar eine sozialstaatliche Verpflichtung aus Artikel 12, also dem Grundrecht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte, den Auftrag abzuleiten, jedem Abiturienten einen ihm genehmen Studienplatz an der Hochschule seiner Wahl einrichten zu müssen. Um diese Freiheit mangels Realisierbarkeit nicht gänzlich wertlos zu machen, verpflichtete das Gericht die Hochschulen, die eigenen Kapazitäten restlos auszunützen, was zu der absurden Folge führte, dass die Kapazitätsverordnung jeden Zuwachs an Ausbildungskapazitäten (etwa in Form einer neuen Professur) sofort wieder durch eine unausweichliche Erhöhung der daran gekoppelten Studienplätze auffrisst.

          Den Klagen über diesen absurden Mechanismus hat sich zuletzt Peter-André Alt, Präsident der Hochschulrektorenkonferenz (HRK), in einem Gespräch mit dem Deutschlandfunk angeschlossen. Um die Betreuungsrelationen an den deutschen Universitäten, die der Wissenschaftsrat bekanntlich als „international nicht mehr konkurrenzfähig“ bezeichnet hat, zu verbessern, wäre nicht nur mehr Lehrpersonal erforderlich, die Mittel für solche Stellenzuwächse müssten auch „kapazitätsneutral“ zur Verfügung gestellt werden. Alt, der aktuell für die HRK an den Verhandlungen zum nächsten Hochschulpakt beteiligt ist, richtete diese Mahnung an den Bund.

          Begrenzte Gestaltungsspielräume

          Doch von wo auch immer diese Mittel kommen, die Kritik gilt der Kapazitätsverordnung, die mit ihrer Kopplung von personellen Lehrkapazitäten und Aufnahmeverpflichtung der Hochschulen eine Verbesserung der Betreuungsrelation und der Lehre grundsätzlich verhindert. Alle Bemühungen um eine Profilschärfung der Hochschulen (etwa über die Exzellenzwettbewerbe) oder um moderne Steuerungssysteme in den Haushalten und der Personalbewirtschaftung scheitern an der Rigidität der Verordnung. Aber wie starr ist die Rechtslage eigentlich?

          Im Grunde erhielten die Länder schon im Zuge der Föderalismusreform von 2006 mehr Gestaltungsspielraum bei der Anwendung des Kapazitätsrechts und haben diesen durchaus genutzt. So haben eine ganze Reihe von Ländern inzwischen das kapazitätsrechtlich flexiblere Bandbreitenmodell eingeführt, das den Hochschulen größeren Spielraum bei der Profilbildung und Qualitätssicherung einräumt. Doch immer wenn in den letzten Jahren wie beim sogenannten Vereinbarungsmodell Kapazitätsfestsetzungsverfahren direkt in die Hochschulen verlagert wurden, öffneten sich sofort Räume für Klagen abgewiesener Studienbewerber bei den Verwaltungsgerichten. Und die sind erfolgreich, weil es sich „bei Kapazitätsberechnungen im Kern um eine verfassungsrechtliche Fragestellung handelt“, wie es in einer Expertise der Friedrich Ebert-Stiftung von 2017 heißt. Will man Klagerisiken vermeiden, lässt man die Kapazitätsberechnung besser beim Gesetzgeber.

          Rechtliche Hürden

          In diesem Sinne hat der Wissenschaftsrat im vergangenen Jahr in seinem Positionspapier zur Fortschreibung des Hochschulpaktes in Richtung der Länder angemahnt, es sei nun „erforderlich“, die innerhalb des verfassungsrechtlich gesetzten Rahmens vorhandenen Handlungsspielräume endlich zur Verbesserung der Betreuungsrelationen auszuschöpfen. Bisher hätten die Länder mit der Absenkung der sogenannten Curricularwerte der Kapazitätsverordnung nämlich die Anzahl der bereitzustellenden Studienplätze eher nach oben gerechnet. Sprich: Studienplätze künstlich erzeugt, indem man einfach beschlossen hat, dass mehr Studenten in ein Fach passen, ohne etwa auch mehr Personal dafür einzustellen. Jetzt müsse man das eben einmal mal andersherum machen, so der Wissenschaftsrat, dem es allerdings auch bewusst ist, dass sich die davon erwünschten Verbesserungen der Lehre nur einstellen können, wenn dafür auch „zusätzliches unbefristetes Lehrpersonal“ eingestellt würde. Womit man wieder bei der Frage wäre, woher die „kapazitätsneutralen“ Mittel dafür kommen sollen. Die derzeitigen Verhandlungen zur Fortschreibung des Hochschulpaktes müssen auch darauf eine Antwort finden.

          Vor zehn Jahren bereits seufzte der Wissenschaftsrat in seiner Empfehlung zur Qualitätsberechnung in der Lehre, dass das Kapazitätsrecht die Aufgabe habe, „die widerstreitenden Interessen von Studienplatzbewerbern, Studierenden und Lehrenden auszugleichen.“ Und nicht zu vergessen die der Fachhochschulen und der Universitäten. Vergegenwärtigt man sich noch einmal die sich anschließende Kritik des Rates an der immer noch aktuellen Rechtslage und deren Folgen, muss man zum Schluss kommen, dass man im Ausgleich dieses Widerstreits keinen entscheidenden Schritt weitergekommen ist – im Gegenteil. Eine „Überwindung des tradierten Systems der Kapazitätsermittlung“, so gleichlautend die Studie der Ebert-Stiftung, „scheint in rechtlicher Sicht letztlich nur durch ein neues Grundsatzurteil des Bundesverfassungsgerichtes möglich zu sein“.

          Da ein solches nicht in Sicht ist: Warum dann nicht einfach die ersatzlose Streichung der Kapazitätsverordnung? Weil man sich in der Hochschulpolitik einig ist, dass die Hochschulen dann natürlich erst einmal die Türen zuschlagen und die Anzahl ihrer Studienplätze auf das ersehnte Maß herunterfahren würden. Und zwar so lange, bis die Politik endlich handeln würde. Also entweder die Grundmittel der Hochschulen heraufsetzen würde oder sich vom Ziel der Hochschulbildung als Normalfall für alle verabschiedet. Es dürfte als ausgeschlossen gelten, dass man den Hochschulen ein solches Erpressungspotential in die Hände legen möchte.

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