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Hochschulpakt : Milliarden auf Wanderschaft

  • -Aktualisiert am

Hier wird nachgerechnet: am Bundesrechnungshof in Bonn Bild: Edgar Schoepal

Der Rechnungshof wirft Bund und Ländern Verschwendung in Milliardenhöhe vor. Dass sich das mit dem neuen Hochschulpakt ändert, ist nicht zu erwarten.

          Im deutschen Hochschulsystem werden jährlich mehr als fünfzig Milliarden Euro bewegt. Da kann man sich als Bundesregierung schon einmal fragen, ob das viele Geld eigentlich „zweckentsprechend und passgenau“ ausgegeben wird. Das hat der Bundesrechnungshofs getan und mit seinem Bericht über den Umgang der Länder mit den Bundesmilliarden aus dem Hochschulpakt Empörung und Fassungslosigkeit ausgelöst. Der Rechnungshof bezeichnet das Ergebnis des auslaufenden Paktes in dem Bericht als desaströs, kritisiert, dass der Bund den Ländern viel zu viele Freiheiten bei der Verwendung der Gelder lasse, und benennt die Folgen des allgemeinen Laissez-faire: Fehlentwicklungen, Verstöße im Haushaltsvollzug und ein intransparentes Berichtswesen.

          Er fordert deshalb den Bund auf, für die Nachfolgevereinbarung dieses Paktes, die am Donnerstag von der Bundeskanzlerin und den Ministerpräsidenten unter dem blumigen Titel „Zukunftsvertrag Studium und Lehre stärken“ unterzeichnet wird, klare und überprüfbare Ziele zu definieren. Dass dies gelingen wird, ist zu bezweifeln. Auch der neue Pakt wird die grundsätzlichen Probleme der gemeinsamen Grundfinanzierung der Hochschulen durch Bund und Länder nicht lösen – sondern eher verschärfen.

          Der Bericht des Rechnungshof macht den Ländern nicht zum Vorwurf, dass sie gegen die Pflicht zur Gegenfinanzierung der Bundesmilliarden verstoßen hätten. Vielmehr kritisiert er die Intransparenz der Länderhaushalte, die es unmöglich machten, die Verwendung der Mittel nachzuverfolgen. Angeblich hat das Bundeswissenschaftsministerium (BMBF) den Ländern in Vereinbarungen zum neuen Pakt umfangreiche Prüfmöglichkeiten abgetrotzt und damit die Kritik des Rechnungshofes berücksichtigt. Auf welchen rechtlichen und institutionellen Änderungen diese Verbesserungen beruhen sollen, ist indes immer noch völlig unklar.

          In Eigenverantwortung der Hochschulen

          Nicht nur die Hast, mit der da gearbeitet wurde, lässt Zweifel an der Belastbarkeit der Versprechen aufkommen. Noch im März hatte das ganz anders geklungen, als die Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der FDP-Fraktion zur Kontrolle der Mittelverwendung beim Hochschulpakt lapidar beschied, der Pakt gäbe keinen Anlass, das Prüfverhalten für Förderprogramme des Bundes insgesamt zu ändern.

          Angesichts dieser selbstgefälligen Auskunft und der föderalen Rechtslage muss man dem Rechnungshof darum recht geben, wenn er den jährlichen Gesamtbericht der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz von Bund und Ländern (GWK) zur Umsetzung des Hochschulpaktes als „weitgehend wertlos“ bezeichnet. Jedenfalls im Sinne einer echten Prüfung des Mitteleinsatzes – denn diese kann gar nicht stattfinden, wie das BMBF ja selbst der FDP mitteilte: Die Hochschulen hätten nun mal keine Berichtspflicht gegenüber dem Bund, da sie nicht direkte Empfänger der Bundesmittel seien. Und die darüber liegende Ebene, die Länder, könnten in ihren Haushalten rechnerisch gar nicht mehr unterscheiden, welche Paktmittel nun vom Bund oder vom Land kommen – was ja die Prüfungen der Landesrechnungshöfe dokumentierten. Also werden Mischsummen an die Hochschulen überwiesen, und die „Zweckbindung“ geht endgültig verloren.

          Da scheint der Rechnungshof aber selbst zwei Dinge zu vermischen. Dass die Länder die tatsächliche Verwendung von Bundesmitteln nicht nachweisen können, ist sicher ein Skandal, der sich nicht fortsetzen sollte. Der Kritik an der angeblichen Zweckentfremdung der Paktmittel muss man aber entgegenhalten, dass der Rechnungshof hier offensichtlich ein Problem mit dem Prinzip der Hochschul-Grundfinanzierung hat: nämlich mit dem Umstand, dass Grundmittel eben in die Eigenverantwortung der Hochschulen übergehen. In den Ländern hat sich dafür längst das Prinzip der Hochschulverträge und der Globalhaushalte durchgesetzt.

          Das Unverständnis des Buchhalters

          Peer Pasternack, Direktor des Instituts für Hochschulforschung an der Universität Halle, sieht darin „Instrumente, mit denen die Hochschulen vor jährlichen Infragestellungen ihrer Mittelbedarfe geschützt werden“. Merkwürdigerweise rühmt sich der Bund, die Milliarden des Hochschulpakts mit dem neuen Zukunftsvertrags ganz im Sinn dieser Schutzfunktion verstetigt zu haben, droht aber jetzt in Reaktion auf den Rechnungshof mit der jährlichen Kürzung dieser Mittel als ultimative Strafe für deren angebliche Verschwendung und Zweckentfremdung. Wie sollen Hochschulen denn Beschäftigungszusagen über ein Jahr hinaus machen, ohne wenigstens gewisse finanzielle Rücklagen dafür bereithalten zu dürfen?

          Wenn die Bundesmittel des Hochschulpaktes insgeheim doch wieder die Eigenschaften von Drittmitteln annehmen sollen, nämlich strikte Zweckbindung, Befristung und permanente Ausgabenkontrolle, dann sollte man das als Bundesregierung aussprechen und auch hier gleich einen neuen Wettbewerb ausrufen: den der Hochschulen um den genauesten Nachweis der zwecktreuen Verwendung der Paktmittel. Vor dem bürokratischen Aufwand solcher Nachweise dürfte es den Hochschulen schon jetzt grausen.

          Recht hat der Bundesrechnungshofs auch mit seiner Feststellung, dass trotz der stetig wachsenden Mittelzuflüsse aus dem Bundeshaushalt einzelne Länder ihre Ausgaben pro Student zwischen 2004 und 2013 sogar verringert hätten. Nur wäre es korrekter, statt „trotz“ eher „wegen“ zu sagen. Dass einzelne Länder hier sparten und nach der Vermischung der Gelder ihre Anteile sogar zurückfuhren, ist allerdings keine Entdeckung der Rechnungsprüfer. Peer Pasternak hatte schon 2017 gemeinsam mit Justus Henke nachgewiesen, dass die realen Hochschulausgaben sogar in zwölf Ländern sanken. Auch die Betreuungsverhältnisse hätten sich trotz der Mittel des Bundes leicht verschlechtert, was allerdings auch der letzte Jahresbericht der GWK von 2018 zur Umsetzung des Hochschulpaktes keineswegs verschwiegen hat.

          Aber wird dieser klammheimliche Missbrauch der Gelder durch die Länder in Zukunft aufhören, nur weil der Bund jetzt angeblich besser prüfen kann? Aller Voraussicht nach wird sich das Verhältnis der Hochschulausgaben von Bund und Ländern weiter zugunsten des Bundes verschieben: 2000 betrug dessen Anteil elf Prozent, 2012 sechzehn und 2017 schon fast neunzehn Prozent. Das lag allerdings nicht daran, dass die Länder ihre Ausgaben gesenkt hätten – die Ausgabensteigerung des Bundes verlief einfach immer schneller, so Guido Speiser in der kommenden Ausgabe der Zeitschrift „Die Hochschule“. Dieser Wettlauf prägt sich aus als ein verfassungsrechtliches Dilemma, das auch den neuen Hochschulpakt prägt: dass der Bund immer mehr der Kosten der Hochschulbildung übernimmt, ohne institutionell eigentlich dafür zuständig zu sein.

          Bei aller Berechtigung seiner Kritik im Grundsätzlichen, steht auch der Bericht des Rechnungshofs selbst nicht jenseits aller Kritik: Wenn sich die Rechnungsprüfer etwa darüber mokieren, dass eine rheinland-pfälzische Universität mit Mitteln des Hochschulpaktes doch tatsächlich einen Sommerball ausgerichtet hat, anstatt das Geld pflichtbewusst für die Schaffung von Studienplätzen auszugeben, dann offenbart sich das Unverständnis des Buchhalters für das Wesen der höheren Bildungsanstalten.

          Man kann sich über viele Ausgaben von Universitäten wundern, beispielsweise für Jubelmagazine und Jubiläumsfeiern. Aber an Bälle, kostenlose Sportprogramme und die Sanierung von Studentenwohnheimen immer nur die Frage zu stellen, was das denn alles kostet, ist ein Ausdruck von Kleinmut. Auch der Student lebt und lernt nicht vom Brot allein.

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