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Digitalpakt : Der Bund erkauft sich die Steuerung der Bildungspolitik

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Gebannt vom Laptop: Eine Schulklasse in der Berliner Heinrich-Mann-Schule Bild: Thomas Trutschel/photothek.net

Die Länder lassen sich das föderale Herzstück durch den Digitalpakt aus der Hand nehmen und stellen dem Bund einen Blankoscheck der Einflussnahme aus. Ein Gastbeitrag.

          Die fortschreitende Digitalisierung aller Lebensbereiche stellt eine zentrale strukturelle Herausforderung für die Bildung junger Menschen am Bildungsstandort Deutschland dar. Es ist eine der großen Zukunftsaufgaben, die Schülerinnen und Schüler an den Schulen in Deutschland umfassend auf die Digitalisierung in allen Lebensbereichen vorzubereiten.“

          Diese Einleitungssätze aus der Präambel zum „Digitalpakt Schule 2019 bis 2023“ sind nachdrücklich zu unterstreichen und scheinen auch bei den politisch Verantwortlichen in Bund und Ländern gleichermaßen unstrittig zu sein. Das Problem ist: Die Bewältigung dieser Aufgabe beansprucht erhebliche Ressourcen in personeller und finanzieller Hinsicht.

          Schulische Bildung ist nach der seit fast 70 Jahren bewährten Kompetenzverteilung in der Bundesrepublik Deutschland ausschließlich Ländersache, was die inneren Schulangelegenheiten angeht. Sie ist weitgehend kommunale Aufgabe bei den äußeren Schulangelegenheiten, das gilt insbesondere für zeitgemäß ausgestattete Schulgebäude.

          Das Geld folgt der Aufgabe

          Im Verlauf der Geltung des Grundgesetzes hat es immer wieder bestimmte Aufgaben mit einer besonderen Dringlichkeit gegeben, die ein erhöhtes Gewicht erhielten, neu entstanden oder nach einem deutlich ausgeweiteten finanziellen Ressourceneinsatz riefen. Dafür hält unsere Verfassung in Artikel 106 Abs. 4 Satz 1 Grundgesetz eine kluge Lösung bereit: „Die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer sind neu festzusetzen, wenn sich das Verhältnis zwischen den Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich anders entwickelt“ – etwa weil die Schuldigitalisierung künftig bei der Steuerverteilung Mehrausgaben in Milliardenhöhe erfordert, die noch nicht berücksichtigt werden konnten.

          Die „gesamtstaatliche Verantwortung“ von Bund und Ländern, von der in diesem Zusammenhang so oft die Rede ist, besteht also darin – aber auch nur darin –, dass bei Einvernehmen über die Relevanz dieser Aufgabe der Bund den Ländern von seinem Anteil an Umsatzsteueraufkommen etwas abgibt. Aus der Grundgesetzformulierung „Die Anteile sind neu festzusetzen“ folgt sogar, dass sich daraus ein Anspruch der Ebene ergibt, welche die Dringlichkeit und das Gewicht der neuen Aufgabe belegen kann.

          Unsere Verfassung sieht dagegen nicht vor, dass die eine Ebene die andere (hier der Bund die Länder) finanziell alimentiert oder ihr gar nur eine Anschubfinanzierung gewährt und sie dann mit den Folgekosten allein lässt. Stattdessen gilt, um Autonomie und Verantwortung zu wahren, der Grundsatz: Das Geld folgt der Aufgabe.

          Eine Frage der Zuständigkeit

          Warum das so ist, hat das Bundesverfassungsgericht 2007 noch einmal klar herausgearbeitet: Die Kompetenzaufteilung dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung (dazu gehören die Schulen in erster Linie) zu schützen. Die Zuständigkeiten können selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt und dürfen von ihnen gar nicht verschoben werden. Auf diese Weise soll durch eine klare und auf Vollständigkeit angelegte Zuordnung von Kompetenzen im Interesse der Bürger die Verantwortung der jeweils handelnden staatlichen Stellen gewährleistet werden. Nur bei einer klaren Kompetenzverteilung, so fährt das Bundesverfassungsgericht fort, wird die Verwaltung in ihren Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für den Einzelnen greifbar. Und nur so wird dem Demokratieprinzip Rechnung getragen. An demokratischer Verantwortlichkeit fehlt es hingegen, wenn Aufgaben durch ihre Träger unter Bedingungen wahrgenommen werden, die eine klare Zuordnung der Verantwortung nicht ermöglichen. Die entscheidende Schlussfolgerung Karlsruhes lautet: „Der Bürger muss wissen können, wen er wofür – auch durch Vergabe oder Entzug seiner Wählerstimme – verantwortlich machen kann.“

          Darum geht es auch und gerade im Bereich der schulischen Bildung, denn hier liegt die Aufgabenverantwortung eindeutig und allein bei den Ländern und ihren Kommunen. Landtagswahlen und Kommunalwahlen, die in den meisten Ländern am 26. Mai 2019 stattfinden, sind also der richtige Ort, mit Abgabe der Wählerstimme über die richtige Schulpolitik und -ausstattung zu befinden.

          Hervorhebenswert ist in diesem Zusammenhang, dass Bundeskanzlerin Merkel im hessischen Landtagswahlkampf gegenüber den dortigen Wählern massiv dafür geworben hat, die in ihren Augen erfolgreiche hessische Landespolitik zu belohnen und sich bei der Stimmabgabe nicht vom Ärger über die Berliner Politik leiten zu lassen. Dieser Appell zur Differenzierung war richtig, kann aber nur erfolgreich sein, wenn der Bürger weiß, wen er wofür verantwortlich machen kann, und wenn gerade nicht der ansonsten von Bundespolitikern, auch von der Bundeskanzlerin, oft strapazierte Satz gilt: Den Bürgern ist es egal, wer für was zuständig ist.

          Im politischen Wettbewerb punkten

          Und damit sind wir bei der nunmehr anstehenden Grundgesetzänderung und beim Digitalpakt Schule. Aus einem als dringlich empfundenen staatlichen Handlungsbedarf leitet der Bund die Legitimation ab, selbst tätig zu werden, indem bindende Regelungen statuiert und Milliarden ausgegeben werden. Wie so oft in den letzten Jahren, etwa beim Kinderbetreuungsausbau, der Einführung des Betreuungsgeldes oder jüngst auch beim sozialen Wohnungsbau, sieht der Bund darin eine Chance, im politischen Wettbewerb Punkte zu sammeln.

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          Allein die bloße Ankündigung eines fünf Milliarden Euro schweren DigitalPakts Schule durch die frühere Bundesministerin Johanna Wanka (CDU) Anfang Oktober 2016 hat dazu geführt, dass seit nunmehr mehr als zwei Jahren auch durch die eigentlich verantwortlichen Länder nichts geschehen ist. Denn niemand wollte so dumm sein, ausschließlich Eigenmittel einzusetzen, statt bevorstehende beachtliche Fördermöglichkeiten des Bundes in Anspruch zu nehmen.

          Damit der Bund an sein Ziel kommt, muss an diesem Donnerstag im Bundestag eine Grundgesetzänderung beschlossen werden – überstürzt und weit über den konkreten Anlass hinaus wirkend, weil sie tief in Grundprinzipien der bundesstaatlichen Ordnung eingreift. Dazu muss man wissen, dass erst am vergangenen Freitagnachmittag von den Fraktionsvorsitzenden von CDU/CSU, SPD, FDP und Grünen der konkrete Textvorschlag ausgehandelt worden ist, als sich die Abgeordneten nach der aufreibenden Haushaltswoche schon auf der Heimreise befanden.

          Erosion des Bundesstaates

          Vorgesehen ist, im Grundgesetz zu regeln, dass der Bund den Ländern und Kommunen dauerhaft in das Schulwesen durch einen „goldenen Zügel“ hineinregieren kann. Golden ist der Zügel, weil er aus Finanzhilfen für Investitionen in die Bildungsinfrastruktur der Länder und Kommunen besteht, die zur Sicherstellung der Qualität und der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens dienen. Um einen Zügel handelt es sich aber vor allem aus zwei Gründen: Bundesgesetze können bestimmen, wie die jeweiligen Länderprogramme zur Verwendung der Finanzhilfen ausgestaltet werden; und der Bund kann, um die zweckentsprechende Verwendung der Mittel zu gewährleisten, bei allen Landes- und Kommunalbehörden Erhebungen durchführen, außerdem verlangen, dass Bericht erstattet wird und Akten vorgelegt werden.

          Das heißt: Indem der Bund mit fünfmal einer Milliarde Euro für die Jahre 2019 bis 2023 winkt, erkauft er sich auf Dauer die Befugnis der Steuerung des Bildungswesens über Geld. Dadurch wird die nur scheinbar fortbestehende umfassende Sachbefugnis der Länder und Kommunen massiv entwertet. Denn behalten wird sie nur das Land, das es sich leisten kann, auf die mit Vorschriften reichhaltig versehenen Finanzhilfen des Bundes zu verzichten.

          Aus diesem Grunde haben Verfassungsrechtler und der Bundesrechnungshof von der jetzt zur Verabschiedung anstehenden Verfassungsänderung dringend abgeraten. Der Bundesrechnungshof hat eindringlich gemahnt, dass die Änderung des Art. 104c GG dem Grundsatz der Subsidiarität und Eigenverantwortlichkeit widerspreche, die Konturen der föderativen Grundstruktur weiter auflöse und die Länderverantwortung aushöhle. Gerade die Zielgerichtetheit und Zweckbindung der Förderung sei ein Eingriff in die Aufgabenwahrnehmung der Länder. Der Bund sei jedoch nicht Aufsichtsorgan über die Länder bei deren ureigenen Aufgaben.

          Da dies alles stimmt, ist Bundestag und Bundesrat dringend zu raten, aus Anlass der in der Sache unstrittig gebotenen Digitalisierung der Schulen keine überstürzten Entscheidungen zur weiteren Erosion des Bundesstaates zu treffen. Sonst wird, indem in das Herzstück der Länderkompetenzen eingegriffen wird, aus der föderalen Ordnung eine zur Alimentierung der Länder führende Förderordnung gemacht.

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