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Sozialforschung : Der Sozialstaat, das unbekannte Wesen

Sozialer Protest an einer Hauswand in Nürnberg Bild: Karijn Kakebeeke / VISUM

Er ist der mit Abstand größte Posten im Bundeshaushalt. Erforscht wird der Sozialetat aber kaum noch. Will die Politik die Reformen der Sozialsysteme im Blindflug angehen?

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          Dass die Politik über Integrationsfragen die Arbeiterschicht aus den Augen verloren habe, war eines der besseren Argumente, mit dem die Briten Europa den Rücken kehrten. Das Gefühl der Vernachlässigung mag auf der Insel nach langen Jahren des Thatcherismus und New Labours besonders ausgeprägt sein. Die Beschwerde, gesellschaftliche Verwerfungen würden heute mit Identitätspolitik überdeckt, führen britische Bürger aber nicht exklusiv. Auch in Deutschland hat die früher wahlentscheidende soziale Frage mit dem Machtverlust der Gewerkschaften und dem Wandel der Sozialdemokratie ihre klassischen Repräsentanten verloren und bleibt links wie rechts radikalen Flügelparteien überlassen.

          Thomas Thiel

          Redakteur im Feuilleton.

          Die deutsche Bildungspolitik ist ein Abbild dieser Entwicklung. In rascher Folge werden auf Bundesebene neue Zentren für IT-Forschung und Islamische Theologie (zur Not auch mit unqualifiziertem Personal) geschaffen, während der Sozialstaatsforschung das akademische Personal ausgeht. Das relativ stabile Fundament, das sich über viele Disziplinen hinweg in den Nachkriegsjahrzehnten zur Erforschung des Sozialstaats gebildet hatte, ist ausgedünnt und zersplittert. Das ist umso irritierender, als Deutschland mit den Bismarckschen Reformen nicht nur Wegbereiter der Sozialpolitik war und ein Jahrhundert lang die Pionierrolle in der Erforschung des Sozialstaats innehatte, sondern auch, weil das deutsche Sozialmodell noch heute im Ausland ein vielerforschtes Vorbild ist.

          In der Zeitschrift „Rentenreform“ (1/2015) zeichneten Fachvertreter ein melancholisches Bild der Lage: Seit den neunziger Jahren ist die Zahl der sozialpolitisch engagierten Lehrstühle von der Rechtswissenschaft bis zur Soziologie kontinuierlich zurückgegangen. Professuren wurden umgewidmet. In den Rechtswissenschaften werden sozialpolitische Schwerpunkte vorzugsweise mit Honorarprofessoren besetzt, die für die Forschung ausfallen. In der Geschichtswissenschaft und Volkswirtschaftslehre sieht es noch dunkler aus.

          Sozialreformen im Blindflug

          Natürlich kann es nicht darum gehen, legitime Anliegen gegeneinander auszuspielen, zumal Sozialpolitik auch ein Faktor der Integration ist. Die Diskrepanz in der Förderung überrascht aber gerade aus bundespolitischer Sicht, handelt es sich beim Sozialstaat doch nicht nur um den mit Abstand größten Posten des Staatshaushaltes, sondern auch um den mächtigsten politischen Hebel: Es geht um ein Drittel des Volkseinkommens, die Hälfte der jährlichen Staatsausgaben, rund neunhundert Milliarden Euro. Es sieht so aus, als wollte die Politik die Reform der sozialen Sicherungssysteme im Blindflug betreiben.

          Der Sozialstaat, der auf industriellen Strukturen gewachsen ist, steht heute vor gravierenden Reformen. Demographischer Wandel, atypische Beschäftigung und Migration mögen als Stichworte der veränderten Bedingungen genügen, unter denen diese Reformen ablaufen. Der nationalstaatlich verfassten Sozialstaatsforschung verlangt dies eine partielle methodische Neuausrichtung unter globalen Vorzeichen ab. Staaten reagieren in ihrer Sozialpolitik häufiger aufeinander. Internationale Organisationen und Unternehmen nehmen Einfluss auf sozialpolitische Reformen, für die Ausfälle und Risiken aber haftet weiter die nationale Politik.

          Europäische Verwerfungen

          In der Schuldenkrise ließ sich besonders gut beobachten, mit welchen Verwerfungen und Legitimationsverlusten die Intervention demokratisch schwach legitimierter internationaler Organisationen wie IWF und Weltbank verbunden waren. Der Einfluss globaler Institutionen auf den Sozialstaat ist jedoch weitgehend unerforscht. Es fehlen international angelegte Vergleichsstudien, die Datenlage könnte besser sein. Auf europäischer Ebene lassen sich die Folgen am besten untersuchen. Die EU ist über Richtlinien, Strukturfonds und Binnenmarktintegration zu einem gewichtigen sozialpolitischen Akteur geworden, ohne den Schritt zur europäischen Sozialunion zu vollziehen. Mit dem Brexit und dem Höhenflug populistischer Parteien hat sich die Erkenntnis eingestellt, dass soziale Integration über den Binnenmarkt allein nicht gelingt.

          Der Schritt zur Sozialunion wäre jedoch mit beträchtlichen Transferzahlungen verbunden, für die kein Konsens zu erwarten ist, wo schon die Aufnahme weniger Migranten die europäische Solidarität überfordert. Die Harmonisierung von 27 heterogenen, historisch gewachsenen Sozialstaatskulturen unter dem Dach der EU würde sie nur tiefer in die Legitimationskrise führen, warnt der Soziologe Wolfgang Streeck. Bestehen bleibt einstweilen der hohe Koordinationsbedarf der nationalen Sozialpolitiken auf europäischer Ebene, etwa dort, wo es um Rentenansprüche und medizinische Behandlungskosten geht.

          Forschungspolitische Konsequenzen werden daraus nicht gezogen. Fragt man in den Sozialwissenschaften nach, fehlen Vergleichsstudien und Wirkungsanalysen über die Effekte der klandestinen europäischen Sozialpolitik. Der Soziologe Rudolf Stichweh kritisiert, dass die Europäische Kommission in ihrem milliardenschweren Förderprogramm „Große gesellschaftliche Herausforderungen“ das Thema soziale Ungleichheit komplett ausblende, während die sozialen Spaltungen in Europa wachsen. Sollen Physiker und IT-Experten die europäische Vertrauenskrise reparieren?

          Der Traditionsfaden droht zu reißen

          Dass beim Übergang von der regulierenden zur aktivierenden Sozialpolitik der Sozialetat geschrumpft sei, ist zwar eine Legende, aber gerade ein Grund mehr, in seine wissenschaftliche Erforschung zu investieren. Im Mai forderte ein Arbeitspapier der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften (BBAW) die Politik zu massivem Gegensteuern auf. Nur durch schnelles Handeln könne vermieden werden, dass der Traditionsfaden in den nächsten zehn Jahren abreißt und sozialstaatliche Expertise an Universitäten nicht mehr erworben werden kann. Eine Politik, die sich bei Sozialreformen nicht auf den Rat von Versicherungen und Unternehmensberatern beschränken will, täte dies schon im eigenen Interesse.

          „Dürfen wir uns eine Sozialpolitik leisten, die auf Bierdeckelkalkulationen ihre Reformen macht?“, fragt Stephan Leibfried vom Zentrum für Sozialpolitik in Bremen, der einzigen Institution ihrer Art in Deutschland. „Eigentlich schon deshalb nicht, weil bislang alle Sozialstaatsreformen universitäre Vorbereitung und Nachbereitung hatten“, so der Soziologe weiter. „Die Reichweite der unterschiedlichen Gestaltungsprinzipien, ihre Konkordanz, ihre Widersprüche, die soziale Einbettung, die Auswirkung ihrer Institutionalisierung, der Vergleich, all das war Dauerthema unabhängiger Untersuchungen. Einschlägiger Nachwuchs für die Verwaltung des Sozialstaats wurde mit ausgebildet. Und war ein Gutachten nötig oder ein Sachverständigengremium zu besetzen, konnte die Politik auf genügend Universitätsexperten zurückgreifen. Die Zeiten sind vorbei: Reformen werden wissenschaftlich kaum noch vor- und nur manchmal nachbereitet.“

          Desiderate der Sozialforschung

          Das BBAW-Papier fordert jährlich dreißig bis fünfzig Millionen Euro für fünf große Forschungszentren, zwanzig langfristig dotierte Stiftungslehrstühle und ein Förderprogramm für die universitäre Grundlagenforschung. Das Arbeitsministerium hat reagiert und wird die Sozialstaatsforschung von 2017 an mit jährlich zwei Millionen Euro unterstützen. Vom eigentlichen Adressaten des BBAW-Papiers, dem Bildungs- und Wissenschaftsministerium, ist bisher nichts zu hören.

          Das verwundert umso mehr, als auch das Bildungsministerium ein eigenes Interesse an der Sozialstaatsforschung haben muss. Würde auch nur ein geringer Teil des Sozialetats zugunsten der Bildungspolitik umgeschichtet, wären viele Probleme der unterfinanzierten Universitäten gelöst. Diese Umverteilung stünde sogar im Einklang mit den neueren Tendenzen, Bildung als präventive Sozialpolitik zu begreifen. Die Effekte von Bildungsmaßnahmen für die soziale Integration sind jedoch auch, wen wundert es, wenig erforscht. Die Wirtschaftswissenschaften haben fünf große Institute, schrieb Franz-Xaver Kaufmann in dieser Zeitung, dazu einen Sachverständigenrat, der die Politik regelmäßig mit Gutachten versorgt, obwohl der Einfluss des Bundes auf die Wirtschaft viel geringer ist. Die Sozialpolitik hat ein einziges Institut, obwohl sie ungleich mehr bewirken kann.

          Bei der aktuellen Reform der Altersvorsorge, neben Gesundheit und Pflege der größte Posten im Sozialetat, würde diese Expertise dringend benötigt. Die Pensionsfonds, die beim Übergang zur aktivierenden Sozialpolitik als feste Stütze der Altersvorsorge eingeplant wurden, haben sich in der Finanzkrise als nicht krisenfest erwiesen. Die Erforschung der Privatisierungseffekte auf den Sozialsektor ist nach den Worten von Marius Busemeyer aber auch über den Rentensektor hinaus weitgehend Desiderat.

          Auch der familienpolitischen Forschung, der immer wieder politische Wirkungslosigkeit unterstellt wird, gelingt es nur schwer, ihre Erkenntnisse zu vermitteln. Georg Bertram und Martin Bujard unterbreiteten den Vorschlag, durch variable Auszeiten für die frühkindliche Erziehung den innerfamiliären Konkurrenzkampf zu entschärfen. Es wäre nicht nur ein Segen für die Paarbeziehung, sondern auch eine Bestandsgarantie der Familie und der Planbarkeit von Berufsbiographien. Und vielleicht auch ein Vorbild für die Pflegepolitik.

          Sozialstaat und Demokratiepflege

          In der Pflege, wo das familiäre Engagement zurückgeht, greift man gern auf die informelle Arbeit von Migranten zurück. Zugleich wuchsen mit der Flüchtlingskrise die Widerstände gegen die Öffnung der Leistungssysteme. Wie sensibel diese Diskussion ist, bekam Sigmar Gabriel nach seinem Plädoyer zu spüren, über die Willkommenskultur die Unterschichten nicht zu vergessen. Das Thema ist heute weitgehend in der Hand der Migrationsforschung und ihrer integrationspolitischen Prämissen. Der Soziologe Ruud Koopmans wurde heftig angefeindet, als er vorrechnete, dass multikulturelle Politik in einem starken Wohlfahrtsstaat Integration eher verhindert. Von der Zukunft würde hier noch gar nicht gesprochen. Wenn nur die Hälfte der Prognosen über den Einzug der Roboter in die Arbeitswelt stimmt, wird eine viel grundlegendere Reform der Sozialsysteme anzugehen sein.

          Der Sozialstaat wurde gegründet, um soziale Differenzen in Wettbewerbsgesellschaften zu befrieden und unter denen, die sich benachteiligt fühlen, die Akzeptanz für die Demokratie zu fördern. In einem Europa, in dem partikularistische Tendenzen um sich greifen, kann eine zielsichere, wissenschaftlich fundierte Sozialpolitik als Integrationsfaktor kaum überschätzt werden. Der Bund muss sich dieser Aufgabe stellen, die Reform des Paragraphen 91b hat den Weg frei gemacht. Sollte er stattdessen weiter die Hälfte des Staatshaushalts im Blindflug verteilen, wäre auch die AfD nur ein Vorspiel für ernstere Verwerfungen.

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