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Verfassungsklage gegen Merkel : Eine harte Probe für den Verfassungspatriotismus

Sie kann auch fröhlich: Hans-Jürgen Papier, der frühere Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts, fordert von Merkel, umzusteuern und einzulenken. Bild: AP

Begeht die Regierung einen Rechtsbruch mit ihrer Asylpolitik? Der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier erhebt schwere Vorwürfe gegen Bundeskanzlerin Angela Merkel.

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          Lob und Tadel für Angela Merkel. Lob vom griechischen Migrationsminister Ioannis Mouzalas: „Deutschland hat Europa zusammengehalten und dazu beigetragen, dass dieses Europa der Aufklärung nicht ins Mittelalter zurückgefallen ist.“ Tadel von Hans-Jürgen Papier, dem früheren Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts: „Die Flüchtlingskrise offenbart ein eklatantes Politikversagen. Noch nie war in der rechtsstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik die Kluft zwischen Recht und Wirklichkeit so tief.“ Mouzalas, dessen politische Freunde die Souveränität Griechenlands bis vor kurzem durch Schmähungen der deutschen Regierung demonstrierten, hält Frau Merkel entschlossenes Handeln zugute. Papier, Mitglied der CSU, verlangt von ihr im „Handelsblatt“ ein solches Handeln: „Ein Umsteuern ist unausweichlich. Kanzlerin Merkel muss die Außengrenzen des Landes sichern.“

          Patrick Bahners
          (pba.), Feuilleton

          Der griechische Arzt und der deutsche Staatsrechtslehrer kommen überein in der Bezeugung eines historischen Moments. Nach Mouzalas hat Frau Merkel eine weltgeschichtliche Zäsur abgewendet, einen Rückfall Europas in vormoderne Zeiten. Nach Papier ist sie für eine Krise des Rechtsstaats verantwortlich, die in der Geschichte der Bundesrepublik ohne Beispiel ist. Im Lichte der Bedeutung des Rechts für die deutsche Staatsräson ist diese verfassungsgeschichtliche These Papiers kaum weniger dramatisch als die Zeitdiagnose von Mouzalas, in die sicher die Neigung griechischer Politiker zur hyperbolischen Rede eingegangen ist. Der Rechtsstaat, um dessen Fortbestand Papier fürchtet, ist die Errungenschaft jenes Europas der Aufklärung, dessen Rettung Mouzalas der Kanzlerin zuschreibt.

          Auf die Frage, welche rechtlichen Grenzen die Bundesregierung übertreten habe, antwortet Papier: „Die engen Leitplanken des deutschen und europäischen Asylrechts sind gesprengt worden. Bestehende Regelungen wurden an die Wand gefahren.“ Immerhin hat Papier für den gefährlichen Regierungskurs ein Bild gefunden, das zum Nationalcharakter passt: Frau am Steuer, das wird teuer! Die Vorstellung einer Sprengung der Leitplanken mag man als rhetorischen Knalleffekt durchgehen lassen, sozusagen als das griechische Würzelement in Papiers Gutachterstil. Es irritiert aber, dass die asylrechtlichen Regeln, die als Leitplanken den Verkehrsfluss sicherten, andererseits das Fahrzeug gewesen sein sollen, das an die Wand gefahren worden ist. Jedenfalls beruht Papiers Schuldzuweisung an die deutsche Regierung auf der Prämisse, dass alle anderen Akteure sich an die Flüchtlingsstraßenverkehrsordnung gehalten haben. Stimmt das?

          Nachdenklich: Angela Merkel mit ihrem außen- und sicherheitspolitischen Berater Christoph Heusgen. Ihr wird vorgeworfen, 
permanent das Recht und die Verfassung zu brechen.
          Nachdenklich: Angela Merkel mit ihrem außen- und sicherheitspolitischen Berater Christoph Heusgen. Ihr wird vorgeworfen, permanent das Recht und die Verfassung zu brechen. : Bild: AP

          Die Europäische Union steht im Ruf, einen Zwangsoptimismus zu kultivieren. In der „Agenda zur Migrationspolitik“, welche die EU-Kommission im Mai 2015 bekanntmachte, fehlen Euphemismen. Die „fortschreitende Fragmentierung“ des „Asylsystems“ habe zum Schwund des Vertrauens unter den Mitgliedstaaten geführt. Das Dublin-System, der Mechanismus der Verteilung der Asylsuchenden, funktioniere nicht so, wie es solle. Es sieht vor, dass ein Flüchtling seinen Asylantrag in dem EU-Staat zu stellen hat, den er als ersten betritt.

          Frau Merkel wird vorgeworfen, sie zerstöre die Ordnung von Dublin, weil Deutschland Schutzsuchende nicht auf den Balkan zurückschicke. Deutschland bearbeitet derzeit sehr viel mehr Asylanträge, als die Dublin-Verordnung vorsieht. Genau eine solche einseitige Übernahme von Asylverfahren wurde im Mai 2015 von der Kommission empfohlen: als Maßnahme der Solidarität. Die Staaten an der Südgrenze der EU sind seit Jahren mit ihren Dublin-Pflichten überfordert: Sie schaffen es noch nicht einmal, von jedem Ankömmling einen Fingerabdruck zu nehmen. So fehlt es an der logistischen Voraussetzung für eine kontinentale Flüchtlingsverwaltung.

          Verfassungspatriotismus auf die Probe gestellt

          Papiers Kritik an der Bundesregierung durchzieht die Entgegensetzung von Recht und Politik. Dass Deutschland „die unbegrenzte Einreise“ gewähre, basiere „nicht auf einer rechtlichen Verpflichtung, sondern auf einer politischen Entscheidung“. Der rechtsfreie Raum, das Gegenbild zum Rechtsstaat, taucht im Interview zweimal auf: „Wir haben rechtsfreie Räume bei der Sicherung der Außengrenzen.“ Und: Die „Grundsatzentscheidung“ über die Grenzen der Zuwanderung dürfe „nicht allein von der Regierung in einem rechtsfreien Raum getroffen werden“. Papier verkennt, wie stark die Exekutive in der Asylpolitik auch dort rechtlich gebunden ist, wo das Parlament sie gewähren lässt. Grundgesetz, Völkerrecht und Europarecht ergeben ein so dichtes wie empfindliches Gewebe von Vorgaben. Laut Papier verfolgt die Regierung migrationspolitische Ziele, ohne sich ums Recht zu scheren. In der Sicht der Regierung dienen auch die einseitigen politischen Initiativen Deutschlands dem Zweck, das europäische Asylrecht zu stabilisieren.

          Papier übersieht sogar die Rechtspflichten, die das Bundesverfassungsgericht der Regierung auferlegt hat. 2009, als er noch Präsident war, setzte das Gericht die Abschiebungen von Asylsuchenden nach Griechenland aus. 2011 sprach der Europäische Gerichtshof ein Grundsatzurteil, dessen springender Punkt die Kluft zwischen Recht und Wirklichkeit betrifft. Soll allein der Buchstabe der Dublin-Verordnung maßgebend sein, wonach alle EU-Staaten rechtsstaatliche Asylverfahren gewährleisten? Oder sind vor einer Abschiebung in das zuständige Land die tatsächlichen Verhältnisse zu berücksichtigen? Die Dublin-Verordnung wurde im Sinne des Urteils geändert: Ein Land, in dem die Verletzung rechtsstaatlicher Standards „systemisch“ ist, wird unzuständig. Das Pathos des griechischen Ministers Mouzalas hat einen Grund darin, dass in seinem Land die Erschöpfung der staatlichen Kapazitäten Wirklichkeit ist, die in Deutschland herbeigeredet wird.

          Der Regierung den Handlungsrahmen vorgeben

          Unterschiedlich bewerten die deutschen Verwaltungsgerichte die Frage, ob in Ungarn noch mit rechtsstaatlicher Behandlung von Asylsuchenden gerechnet werden kann. Kritiker der Bundesregierung feiern Viktor Orbán als Heros des Rechtsbodens, der seine Dublin-Pflicht tue. Ein anderes Bild zeichnet das Verwaltungsgericht Bremen im Urteil vom 30.März 2015 auf der Grundlage einer Auskunft des Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen. Personen, die gemäß der Dublin-Verordnung nach Ungarn überstellt werden, werden bei der Einreise in Haft genommen. Zu Arztterminen werden sie „wie Strafgefangene in Handschellen und an einer Leine ausgeführt“. Im Dezember verbot das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit zwei Urteilen Abschiebungen nach Ungarn, weil unter dem neuen Asylgesetz aus dem August zu erwarten sei, dass Ungarn die Abgeschobenen nach Serbien weiterschiebe.

          Bundesverfassungsrichter Udo Di Fabio (2. von rechts), sieht die Bundesregierung in der Pflicht, „ein System kontrollierter Einwanderung“ zu schaffen.
          Bundesverfassungsrichter Udo Di Fabio (2. von rechts), sieht die Bundesregierung in der Pflicht, „ein System kontrollierter Einwanderung“ zu schaffen. : Bild: dpa

          Die hohe Aufnahmequote in Deutschland erleichtert den Grenzstaaten der EU die rechtsstaatsgemäße Behandlung der Flüchtlinge. Ziel muss es sein, „auch mit Hilfe europäischer Solidaritätsmaßnahmen eine den humanitär vorgeschriebenen Standards entsprechende Unterbringung und Verfahrensgestaltung in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen“, damit die Gründe „gegen die Rücküberstellung in den zuständigen Mitgliedstaat entfallen“. So steht es in dem Gutachten, das Papiers früherer Kollege Udo Di Fabio für die bayerische Staatsregierung erstellt hat. Selbst Thomas de Maizière hätte die Ratio der Regierungspolitik nicht besser erklären können.

          Di Fabio postuliert eine „Rechtspflicht der Bundesregierung, darauf hinzuwirken, eine vertragsgemäße europäische Grenzsicherung (wieder)herzustellen und ein System kontrollierter Einwanderung mit gerechter Lastenverteilung zu erreichen“. Er muss zugeben, dass die Wahl der Mittel für dieses Hinwirken unter das „politische Gestaltungsermessen“ der Regierung fällt. Erst wenn alles nichts hilft und „das gemeinsame europäische Grenzsicherungs- und Einwanderungssystem“ gestört bleibt, wird der Bund laut Di Fabio verpflichtet sein, „wirksame Kontrollen der Bundesgrenzen wieder aufzunehmen“. Könnte Bayern die Erfüllung dieser Pflicht mit einer Verfassungsklage erzwingen? Hier fährt Papier Di Fabio in die Parade. „Dafür sehe ich keine Grundlage.“ Es sei „kein justiziabler Streit“.

          Flüchtlingskrise : Merkel fordert EU-Flüchtlingskontingente

          Amerikanische Verhältnisse

          Dieses Ergebnis verblüfft. Das Offenhalten der Grenzen gefährdet laut Papier die „verfassungsstaatliche Souveränität“. Er weist die Regierung in die Schranken: „Der Verfassungsstaat muss funktionieren, er darf durch die Politik nicht aus den Angeln gehoben werden.“ Dieser Schutz des Rechtsstaats vor der Politik ist die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts. Seit Monaten hört man den Vorwurf, Angela Merkel breche permanent das Recht und sogar die Verfassung. Zuletzt wurde so etwas im Streit um die Ostverträge einem Kanzler entgegengehalten. Mit Papier hat sich nun der ranghöchste Kundige an die Spitze der Kampagne gestellt. Aber wie kann es sein, dass es gegen die Verfassungsverletzung der Regierung keine Abhilfe geben soll? Vielleicht ist der Vorwurf doch nicht ganz so ernst zu nehmen.

          Die Flüchtlingskrise stellt auch den Verfassungspatriotismus auf die Probe. Wenn den Deutschen weiter daran gelegen ist, mit ihrer Regierungschefin die Idee der Rechtstreue zu verbinden, sollten sie sich die Gestalt des Rechts verdeutlichen, das der Regierung den Handlungsrahmen vorgibt. Auch die Existenz der Europäischen Union und die Geltung der Menschenrechte sind Elemente unserer Verfassung. Wer partout glauben möchte, dass Frau Merkel für ihre Flüchtlingspolitik keine rechtlichen Gründe hat, nimmt in Kauf, dass sich der politische Streit in Richtung amerikanischer Verhältnisse entwickelt. In den Vereinigten Staaten provoziert der Präsident mit jeder Handlung den Vorwurf des Verfassungsbruchs.

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