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Zum Kulturgutschutzgesetz : Was jetzt auf dem Spiel steht

  • -Aktualisiert am

Die geplante Novelle des Kulturgutschutzgesetzes wird in der Kunstszene aufgeregt diskutiert. Doch welche Folgen lassen sich vom juristischen Standpunkt aus durch den Referentenentwurf ableiten? Ein Gastbeitrag.

          Die Materie ist kompliziert und ihre Behandlung emotionsgeladen. Was aber bringt der Gesetzentwurf mit sich, was sind die Folgen? Es muss jetzt darum gehen, die hitzige Diskussion in diesem finalen Stadium des Gesetzesvorhabens zu versachlichen. Nicht nur der Kunsthandel, sondern auch die privaten Sammler unterliegen den neuen Regelungen. Sie können weiterhin verkaufen, aber bei Versagung der Exportgenehmigung eben nur in Deutschland. Nun gelten auch im Ausland scharfe Regeln: In Italien und Frankreich bestehen für die als „demanio culturale“ und „trésors nationaux“ klassifizierten Kulturgüter absolute Ausfuhrverbote. Eine Besonderheit des französischen Modells ist das Vorkaufsrecht des Staates bei Versteigerungen (préemption de l’État) von 1921 und 1987. Das in Frankreich auf Versteigerungen beschränkte Vorkaufsrecht steht in Großbritannien im Zentrum des Kulturgutschutzes.

          Monika Grütters lehnt eine solche Regelung kategorisch ab. In der Tat ist ein solches Vorkaufsmodell nicht so einfach, wie es scheint. In nur wenigen Fällen steht zum Zeitpunkt der Ausfuhr der Verkaufspreis fest. Wenn es etwa um Exporte zur Art Basel oder an die Auktionshäuser in New York geht, wird sich erst dort entscheiden, zu welchem Preis am Ende verkauft wird. Wer konnte erwarten, dass die eher mittelmäßige Version des „Schreis“ von Munch 2014 für 115 Millionen Dollar und die „Femmes d’Alger“ von Picasso 2015 für 160 Millionen Dollar in New York versteigert werden konnten?

          Könnten Sammler und Künstler mit Entschädigung rechnen?

          Aber für die Kulturstaatsministerin ist ein anderer Gesichtspunkt entscheidend. Sie will die Exportverbote ohne Entschädigung verhängen und hat dabei das Recht auf ihrer Seite. Nach einer lange umstrittenen Rechtsprechung zu enteignenden und enteignungsgleichen Eingriffen hat das Bundesverfassungsgericht 1981 entschieden, dass nur der Entzug von Eigentum nach Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG eine Enteignung darstellt und nach Art. 14 Abs. 3 entschädigungspflichtig ist. Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmende Gesetze nach Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG lösen grundsätzlich keine Entschädigungsansprüche. In diesen Bereich fällt das geplante Gesetz zu den Exportbeschränkungen von Kunst.

          Einige Gesetze sehen bei Härtefällen Entschädigungen vor. Das Kulturgutschutzgesetz von 1955 gewährt einen „billigen Ausgleich“ bei wirtschaftlicher Notlage. Einschränkender noch der jetzige Referentenentwurf in Paragraph 13 Abs. 2, der einen billigen Ausgleich nur bei „Überschuldung und Zahlungsunfähigkeit“ vorsieht. Für den Normalfall der nicht so belasteten Sammler und ihrer Erben bedeutet dies, dass sie keine Entschädigung bekommen. Hier wird klar, dass das Vorkaufsrecht oder der „fair marketprice“ in Deutschland nicht auf dem Plan stehen – und noch die Frage ist, ob die Novellierung verfassungskonform wäre.

          Was für den EU-Außenbereich bereits gilt, soll jetzt auch für den Binnenmarkt gelten

          Bislang ist das Ausfuhrverfahren in Deutschland einfach. Wenn Kunst in den EU-Außenbereich exportiert wird, etwa nach Basel oder New York, muss eine Kulturausfuhrgenehmigung vorliegen, wenn die Wert- und Altersgrenzen der EU überschritten sind. In aller Regel übernehmen die Kunstspeditionen diese Aufgabe, wenden sich vorab an die zuständigen Kulturbehörden der Länder und bekommen dort diese Genehmigung in weniger als einer Stunde, wenn festgestellt wird, dass die Kunstwerke nicht auf der Liste der national wertvollen Kulturgüter stehen. Wenn Kunstwerke auf diese Weise nach London, Paris oder Madrid gebracht werden, gelten für den Export in den EU-Außenbereich die rechtlichen Bestimmungen dieser Länder.

          Das stört die Kulturstaatsministerin. Es ist ihr im Prinzip recht zu geben, dass der deutsche Kulturgutschutz umgangen wird. Deshalb fordert Monika Grütters, dass das, was für den EU-Außenbereich bereits gilt, jetzt auch für den Binnenmarkt gelten soll. Hört sich gut an, aber dabei wird verschwiegen, dass die von ihr geplante Fall-zu-Fall-Prüfung bei Überschreitung der Wert- und Altersgrenzen den deutschen Kunsthandel vor erhebliche Probleme stellt. Die bisherige Rechtssicherheit des Listenprinzips ist dahin.

          Zentrale Regelungen werden auf Rechtsverordnungen verlagert

          Hinzu kommt, dass einige Kulturbehörden im Genehmigungsverfahren offenbar verlangen, dass der Ausführende angibt, an wen und wohin die verkauften oder versteigerten Kunstwerke gehen. Die Aufdeckung der Abnehmer widerspricht allen Usancen des Kunst- und Versteigerungsbetriebs. Dazu der Fall des Berliner Kunsthändlers Michael Haas, der 2013 für eine Zeichnung bei der zuständigen Kulturbehörde des Landes Berlin eine Exportgenehmigung beantragte, aber nicht bereit war anzugeben, wer die Arbeit erwirbt und wohin sie geht: Er zog vors Verwaltungsgericht, weil diese Angaben nichts mit dem Schutz nationalen Kulturguts zu tun hätten, sondern eher in die Richtungen Geldwäsche und Steuerkontrolle zielen. Nach einigem Schlagabtausch rief der Verwaltungsrichter den Anwalt von Haas an und sagte sinngemäß: „Tun Sie sich einen solchen Prozess nicht an.“ Haas zog seine Klage zurück.

          Das Verfahren, zentrale Regelungen auf Rechtsverordnungen zu verlagern, kennzeichnet den Referentenentwurf. Für den Erlass der Rechtsverordnungen sind in der Regel das für Kultur und Medien zuständige Mitglied der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates und in anderen Fällen allein die Länder zuständig. Das Verfahren der Nebenregelungen in der Novellierung ist aus verfassungsrechtlicher Sicht kritisch zu beurteilen. Auf diese Weise werden Kernfragen der parlamentarischen Kontrolle des Bundestages entzogen.

          Das Eintragungsverfahren regeln die Länder selbst

          Es ist offensichtlich ein Anliegen des Kulturstaatsministeriums, Kunstwerke in Deutschland zu halten, um den Museen oder der Kulturstiftung der Länder den Ankauf von Kunstwerken zu vernünftigen Preisen zu ermöglichen. Evident ist, dass eine solche Unterstützung von Museen nichts mit dem Schutz nationalen Kulturerbes zu tun hat.

          Der Referentenentwurf regelt wie das Gesetz von 1955 nur Rahmenbedingungen. Das in der Praxis so wichtige Eintragungsverfahren regeln die Länder selbst durch Rechtsverordnung ohne Einfluss der Bundesregierung, des Bundestags und des Bundesrats. Nach den Rechtsverordnungen sind grundsätzlich die obersten Landesbehörden für Kunst und Kultur zuständig, in Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen ist das Entscheidungsrecht an die Leiter der Staatlichen Gemäldegalerien delegiert. Der Grundsatz – und daran ändert auch der Referentenentwurf nichts –, dass die Entscheidung über die Eintragung in Listen allein bei den Bundesländern liegt, ist in der öffentlichen Diskussion untergegangen. Wie bisher wird erst in ihren Rechtsverordnungen geregelt, durch wen und wie letztlich über den Kulturschutz entschieden wird.

          Es ist fraglich, ob die Neuregelungen verfassungsrechtlich Bestand haben

          Brisant ist die geplante Neuregelung des Schutzes von Beständen öffentlich-rechtlicher und überwiegend staatlich finanzierter Institutionen. Nach Paragraph 7 Abs. 2 des Referentenentwurfs werden sie in toto als nationales Kulturgut eingestuft und damit einem Exportverbot unterworfen, obwohl klar ist, dass nur relativ wenige der dort befindlichen Kulturgüter den Kriterien zur Eintragung auf die nationale Liste entsprechen.

          Schließlich werden auch Arbeiten jener Bestände erfasst, die sich nicht im Eigentum der Institutionen befinden, aber dort dauerhaft, insbesondere aufgrund langfristiger Leihgaben, verwahrt und in den Bestandsverzeichnissen nachgewiesen werden. Enden die Leihverträge nach Fristablauf und bei Dauerleihgaben durch Kündigung, die jederzeit möglich ist, und werden sie dem Eigentümer zurückerstattet, scheiden die Arbeiten aus dem Schutzbereich von Paragraph 7 Abs. 3 aus. Der Leihgeber muss aber gemäß dem Referentenentwurf damit rechnen, dass dann auf Antrag eine Eintragung in die Liste nach den allgemeinen Kriterien national geschützten Kulturguts erfolgt. Wenn seine Arbeit nach der Ausleihe zum nationalen Kulturgut erhoben wird und einem Exportverbot unterliegt, hat er seine Quittung.

          Es ist fraglich, ob die Neuregelungen verfassungsrechtlich Bestand haben. Durch die Verlagerung in Rechtsverordnungen ist es kaum möglich, die Novellierung inhaltlich zu beurteilen. Der Referentenentwurf strotzt von Vorschriften über Sicherstellungen, Straf- und Bußgeldregelungen, rigorosen Mitwirkungspflichten, gipfelnd in einem umfassenden Datenaustausch zwischen den Behörden des Bundes und der Länder gemäß Paragraph 77 bis 79 und einem Zutrittsrecht der obersten Landesbehörden und sachverständigen Personen zu Privatwohnungen und Gewerbeunternehmen gemäß Paragraph 17 des Entwurfs. Offenbar dient die geplante Novellierung des Kulturgutschutzes nicht nur bei der Einfuhr – da ist es noch einigermaßen nachvollziehbar –, sondern auch bei der Ausfuhr Zwecken der Steuerfahndung und Unterbindung von Geldwäsche. Dass solche Ziele unter dem Deckmantel des Kulturgutschutzes geplant werden, ist verfassungsrechtlich kaum vertretbar.

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